A fines de la Edad Media se hicieron esfuerzos; para lograr la unidad de Estado superando la disgregación existente en el feudalismo; luego, con el Renacimiento, surgió la concepción del Estado Moderno basado en la soberanía, dando comienzo a un largo proceso de nivelación social, donde se aminoraron las diferencias entre las clases sociales y se dieron las bases de una igualdad jurídica.

La permanente evolución de la vida en sociedad conlleva la necesaria evolución del Estado, que, como ha venido ocurriendo desde sus comienzos, ha ido incorporando constantemente nuevas acciones y finalidades. Así, se fueron agregando a los iniciales servicios de protección de la paz interna "seguridad", de defensa exterior y de "justicia" (actividades que marcaban la territorialidad de los señores feudales en la Edad Media), nuevos campos de acción para terminar de conformar los servicios que, en la modernidad, se entienden como básicos además de los ya mencionados, tales como la salud o la educación.

Luego, en la actualidad, uno de los roles fundamentales que ha asumido el Estado es el de promotor del desarrollo humano, a través de la aplicación de fuertes políticas sociales tendientes a mejorar los niveles de equidad, en procura de vencer las causas y efectos de la exclusión, así como brindar un marco propicio para poner a disposición de los sectores más vulnerables oportunidades ciertas de inclusión y crecimiento.

En este marco, se han operado importantes cambios en cuanto al abordaje y comprensión general de la problemática y, consecuentemente, en el menú de soluciones disponibles. Las acciones enmarcadas en las políticas sociales han dejado el campo del mero asistencialismo, en el que las personas se constituían en simples receptores de los bienes y servicios que como paliativos y de manera desarticulada les brindaba el Estado.

Es decir, en esta nueva concepción el individuo es visto como una universalidad y no en forma aislada en razón de cada una de las necesidades que lo afectan según fuera el área de gobierno de que se trate.

En las últimas reformas del Sector Público, el eje orientador ha sido la descentralización de las acciones hacia los niveles de gobierno más cercanos a la comunidad. Así, actividades que se encontraban a cargo de la Nación, fueron transferidas a gobiernos provinciales y municipales.

La descentralización, como una forma de estructuración del poder estatal, significa atribuir funciones específicas, antes ejercidas por el poder central, a órganos de gobierno local que gozan de autonomía política en la gestión de sus intereses. Es desde esta perspectiva la transferencia de poder y responsabilidades.

Algunas de las ventajas destacables de la descentralización son:

• se incrementa la capacidad de resolución de problemas concretos, al acercar la toma de decisiones al lugar donde éstos se presentan,

• permite un cauce de participación más accesible,

• promueve el proceso de desburocratización de las estructuras administrativas, y

• tiende a una mejor y mayor participación del beneficiario de los servicios.

Asimismo, desde el punto de vista social, la descentralización significa permitir a la comunidad local organizar sus relaciones internas y externas buscando mantener valores, hábitos, costumbres e intereses, o sea, la autenticidad de la cultura local.

La descentralización ha sido significativa, aunque no plena. El poder central se ha reservado para algunos casos, en especial los relacionados con la materia de la acción social, potestades de distribución de recursos, normativas y de monitoreo, mientras que ha delegado la ejecución de las acciones.

Aun así, cuando se trata de transferencia a niveles operativos, ello supone adoptar un conjunto de decisiones políticas y técnicas, de instauración de capacidades, criterios técnicos y de organización, juntamente con una cierta estructura de autoridad y un adecuado sistema de control, requiriendo que el proceso se lleve a cabo en forma gradual.

Se ha acelerado la descentralización, a riesgo de incurrir en errores que, en el corto plazo, han incidido negativamente en la calidad de las prestaciones, por cuanto los destinatarios de la delegación operada no fueron debidamente orientados, de manera tal de alcanzar un mejor posicionamiento para recibir las obligaciones que se les derivaban.

Se encontraron entonces con infraestructuras inadecuadas, que se vieron superadas por el incremento de actividades y funciones, que implicó, por ejemplo, recibir la administración de hospitales y escuelas.

Algunas de estas actividades y funciones en ciertos casos les resultaban extrañas a los poderes locales, por lo que debieron haber sido asistidos, desde un primer momento, mediante actividades de capacitación, por parte de quienes tenían la experiencia de su administración hasta ese entonces. Otra falencia de que adoleció el proceso fue la ausencia de normas claras y precisas, dictadas oportunamente desde el nivel central, que se había reservado las facultades normativas y de supervisión y monitoreo.

Todos estos problemas inciden en el producto final de la acción de gobierno así como en los procesos de producción, dificultando así la evaluación de los niveles de economía, eficacia y eficiencia alcanzados.

En materia de control, como es lógico, también se han producido fuertes cambios a lo largo de los tiempos, cuyos órganos, en consonancia con la infraestructura estatal, también han ido ampliando sus campos de acción y adecuando el herramental metodológico.

En el año 1870, se dictó la Ley Nº 428, considerada como la primer Ley de Contabilidad del Estado Nacional. En la misma, se fijaron pautas y procedimientos que se traducían en la organización financiera del Estado, a través de un sistema presupuestario y de un sistema contable, fijándose además, los primeros lineamientos de control, constituyendo a la Contaduría General de la Nación en el eje del control administrativo de la hacienda del Estado, encomendándole múltiples funciones.

Ya en su origen, si bien había una unificación en lo que se refería a la contabilidad y el control, ya se delineaban los primeros elementos de diferenciación entre ambos sistemas: por un lado, las obligaciones que la ley le fijaba a la Contaduría General en materia de registración, y por otra parte, el examen, la liquidación y el juicio de cuentas de la administración, recaudación, distribución e inversión de los caudales, rentas, especies u otras pertenencias de la Nación.

Esta Ley Nº 428 extendió su vigencia hasta el año 1947, momento en que se introdujo una modificación profunda de la misma, tomando lo que era materia presupuestaria, su ejecución, registro y las normas de la cuenta general del ejercicio y la nueva organización de la Contaduría General de la Nación como la fijación de su jurisdicción y competencia.

En esta nueva norma, la Ley Nº 12.961, se distinguen con mayor claridad las funciones de control de la Contaduría General, a la que confería conjuntamente atribuciones jurisdiccionales, de censura y asesoramiento, contables y de control interno. Para el ejercicio de esta última, contaba con la presencia de delegados permanentes en las distintas jurisdicciones y organismos descentralizados. También podía disponer revisiones específicas en cualquier dependencia de la administración pública.

Posteriormente, en el año 1956, se creó el Tribunal de Cuentas de la Nación, definido como órgano de control externo de la hacienda pública, dotándolo de un importante grado de independencia para llevar a cabo su misión.

El Decreto Ley Nº 23.354/56 fue un hito importante, su entrada en vigencia significó prácticamente la renovación del concepto de control y su profesionalización, asumiendo el nuevo organismo las funciones jurisdiccionales, mientras que la Contaduría General preservaría su rol en materia de registración contable y de control interno, subsistiendo como órgano mixto de gestión y control.

Entre las funciones jurisdiccionales encomendadas al Tribunal de Cuentas, corresponde en este caso recordar la relativa al juicio de cuentas, que estaba destinado a examinar las rendiciones de cuenta presentadas por los jefes de los servicios administrativos de cada jurisdicción y las autoridades de los organismos descentralizados y centralizados, quienes eran considerados por la Ley (art. 96 - Decreto Ley 23.354/56) responsables ante el Tribunal, y entre otras obligaciones, debían "rendir cuenta documentada o comprobable de su gestión".

En cuanto a dichas rendiciones, el artículo 103 de la Ley de Contabilidad disponía que las mismas debían ser consideradas "…en su aspecto formal, legal, contable, numérico y documental".

Como puede apreciarse, el control ejercido por el Tribunal de Cuentas alcanzaba esencialmente a la faz económico financiera de la administración de la hacienda pública, con fuerte acento en el control presupuestario y legal, quedando excluida de su competencia la facultad de opinar acerca de cuestiones vinculadas con la gestión.

Si bien, por entonces aquel modelo resultó un avance sustancial en el control de la hacienda erogativa pública, luego fue superado por el desarrollo de la concepción actual de la actividad estatal.

El foco del Estado moderno en la consecución de los objetivos programados y en la administración eficiente de los recursos públicos, necesariamente ha relegado este esquema de control donde lo formal primaba sobre lo que hoy entendemos como esencial, la mejora permanente de la gestión y sus procedimientos.

Aquella forma de ejercer el control por parte del Tribunal de Cuentas, basado fundamentalmente en el análisis de expedientes, producía conclusiones que emergían de largos procesos administrativos y que no tenían más que una visión liberatoria o punitiva, según fuera el caso, respecto del accionar de los responsables de rendir cuentas, los titulares de los servicios administrativo financieros y con prácticamente nulos aportes para el mejoramiento de la gestión.

Finalmente en el año 1992, se dictó la Ley Nº 24.156 "de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional", que comenzó a regir a partir del 1° de enero de 1993 procediendo a la derogación de la Ley Nº 23.354/56, con excepción de sus artículos 51 a 64 y de la Ley Nº 22.639.

A resultas de tal derogación, el contralor que reposaba sobre la Contaduría General, el Tribunal de Cuentas de la Nación y la Sindicatura General de Empresas Públicas, fue sustituido por los nuevos órganos de control interno y externo, la Sindicatura General de la Nación y la Auditoría General de la Nación respectivamente.

Cabe destacar asimismo que, en lo que atañe a la hacienda erogativa del Estado Nacional, se produjo un cambio sustancial: el pasaje del control sobre los aspectos económico, financiero, contable y de legalidad al control integral, abarcativo de la totalidad de la gestión y orientado a velar por el cumplimiento de los principios de economía, eficiencia y eficacia.

Otra modificación de singular relevancia la constituye el hecho de haber dejado de lado la intervención previa del órgano de control respecto de los actos administrativos producidos por los órganos del Estado, mediante la cual éste era partícipe del proceso de formación de decisiones. De este modo, se ha priorizado la responsabilidad del operador, es decir, la capacidad de gerenciar.

En tal sentido, en oportunidad del debate parlamentario de la ley, los miembros informantes del proyecto han señalado que el nuevo sistema de control interno no implica la creación de una policía interna, como podría procurarse, sino que establece un control por colaboración, vale decir que no persigue la confrontación de los funcionarios entre sí, sino que pretende constituirse en el auxilio o asistencia necesaria para la correcta adopción de decisiones de los funcionarios, a fin de que los mismos sean responsables del buen funcionamiento de esos organismos.

En ese orden, la Sindicatura General de la Nación, órgano rector del Sistema de Control Interno, tiene a su cargo actividades básicas como son: el dictado de las normas de control interno, el dictado de las normas de Auditoría Interna, la coordinación de la red de Unidades de Auditoría Interna en las jurisdicciones, entidades y empresas, y la supervisión del Sistema de Control Interno y del cumplimiento de las normas técnicas emitidas.

Mientras que el modelo de control que debe aplicar, y he aquí el cambio sustancial respecto de su precedente, se encuentra definido en el artículo 103 de la Ley Nº 24.156, que reza: "El modelo de control que aplique y coordine la Sindicatura deberá ser integral e integrado, abarcar los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones y estar fundado en criterios de economía, eficiencia y eficacia".

En primera instancia, se centrará la atención en el término integral. Aquí se presentan dos visiones que, si bien difieren, resultan complementarias.

Por un lado, la palabra integral, etimológicamente, significa "completo". Como calificativo del control, éste puede interpretarse en el sentido de abarcativo de todas las operaciones de todas las áreas de una organización. Esto es, desde el punto de vista de su alcance.

También, en cuanto hace al enfoque del control, el concepto integral puede aplicarse para asociar en un mismo proceso los distintos aspectos que el propio artículo enuncia: presupuestario, económico, financiero, patrimonial, normativo y de gestión. Es decir, enfoca el análisis de las acciones y actos de gobierno en todos sus campos, abarcando sus causas y efectos. Esto, a su vez, se encuentra relacionado con el concepto de "evaluación".

Al efectuar el control de gestión se debe evaluar, también, si se cumplieron las normas legales, ya que la eficacia y eficiencia en un Estado de Derecho se deben lograr respetando, además, otros valores, que el derecho impone por voluntad de la sociedad.

Posteriormente, el artículo 103 citado, refiere a la evaluación de programas, proyectos y operaciones.

Estos conceptos responden a la teoría del presupuesto por programas, entendido éste como un instrumento de planificación, ejecución y control que se presenta como expresión de la producción pública realizada a través de los centros de gestión productiva.

El presupuesto debe expresar la red de producción pública, donde cada producto es condicionado y, a la vez, condiciona a otros productos de la red, existiendo así determinadas relaciones de coherencia interna entre recursos asignados y productos resultantes, y externa, a través de la relación entre los productos terminales y los objetivos de las políticas a que dichos productos contribuyen.

Acción presupuestaria entonces, es la agregación o combinación de acciones operacionales cuyos recursos y productos son perfectamente definibles y excluyentes con respecto a otras relaciones de insumo - producto.

Las acciones presupuestarias, a su vez, al ser unidades de programación de recursos en función de productos, se formalizan en el presupuesto en categorías programáticas, que permiten jerarquizar y delimitar su ámbito.

La categoría programática de mayor nivel es el "programa", que expresa la contribución a una política, a través de la consecución de los objetivos planteados. La caracterización mínima a la que debe responder un programa es:

1. Poseer objetivos claros, metas alcanzables y la cuantificación de insumos y costos asociados.

2. Contar con la existencia de medios alternativos para alcanzar los objetivos.

3. Ser modificador de situaciones preexistentes.

4. Tender a la autosustentación.

5. Minimizar efectos colaterales no deseados.

Por otra parte, los "proyectos" conforman una categoría programática cuyo producto terminal es un bien de capital y consiste en un conjunto de obras complementarias y actividades específicas que tienen un propósito común, se planifican como conjunto y cuentan con un centro único de gestión productiva.

Finalmente, cabe señalar que la formulación del presupuesto, en ocasiones, no refleja íntegramente la totalidad de las actividades del Estado a través de una estructura programática adecuada, donde se encuentren perfectamente identificados los productos e insumos en un centro de gestión, pudiendo entonces existir programas de gobierno en ejecución que, a nivel presupuestario, no aparezcan reflejados con una categoría acorde.

Sin embargo, ello no resulta óbice para que, en tanto se trata de una actividad llevada a cabo por el Estado, que persigue la consecución de una política pública, afectando para ello un conjunto de recursos, también le sean aplicables el modelo y los principios instituidos por la Ley 24.156.

A este respecto, al disponer el artículo bajo comentario que el modelo de control debe abarcar la "evaluación" de programas, proyectos y operaciones, introduce un nuevo concepto, perfectamente diferenciado del de auditoría.

Por una parte, la auditoría puede entenderse como la valoración independiente de todas las operaciones de un ente, en forma analítica, objetiva y sistemática, para determinar si se llevan a cabo procedimientos aceptables; si se siguen las normas establecidas, si se utilizan los recursos de forma eficaz y económica y si los objetivos perseguidos han sido alcanzados.

A diferencia de ésta, la evaluación parte desde la génesis del programa o proyecto sujeto a examen, consiste en la investigación sistemática y completa de la lógica, impactos y efectos de un programa, esto implica tomar como punto de partida las políticas del área y los mecanismos de determinación de las necesidades y fijación de objetivos, para luego analizar los insumos, su utilización, su distribución geográfica, alcance e impacto.

Así, podemos resumir a la actividad de evaluación, como el abordaje del objeto analizado desde siete ángulos diferentes de observación, que pueden a su vez complementarse con otras visiones:

• la oportunidad la pertinencia y las repercusiones de la acción de gobierno en cuanto a sus objetivos y resultados esperados, en orden al marco político delineado por el Poder Ejecutivo Nacional;

• la coherencia de las actividades, medio y participantes que intervienen en el desarrollo de la acción;

• la eficacia eficiencia con que han sido cumplidos los objetivos en el corto plazo, y

• la durabilidad de los resultados obtenidos, desde una visión a largo plazo.

Finalmente, en concordancia con los principios generales establecidos en el artículo 4° de la Ley 24.156, dispone que el modelo de control deberá estar fundado en los criterios de economía, eficiencia y eficacia.

Con esta breve reseña histórica y síntesis conceptual, llegamos a la descripción del marco actual dentro del cual la Sindicatura General de la Nación ejerce sus funciones de control.

Así entonces, para desempeñarse adecuadamente en este contexto, los profesionales analistas y revisores de cuentas han debido capacitarse y ganar experiencia, aprendiendo a ver mucho más allá de los límites de un escritorio y de los registros y actuaciones administrativas, han debido introducirse en el terreno de la operación, incorporando a su visión analítica nuevos criterios y metodologías.

Este paso hacia la auditoría integral, implicó a nivel institucional la inversión en importantes actividades de capacitación y el impulso y la iniciativa individual para vencer la inercia de quienes estaban dedicadas a una actividad fundamentalmente orientada al análisis de aspectos presupuestarios, contables y legales.

Por otra parte, el desplazamiento de la actividad pública hacia los niveles locales, ocurrido en virtud de la comentada descentralización, ha implicado también la necesidad de trasladar equipos de auditoría para realizar las verificaciones pertinentes en el campo de la operación, con los consecuentes costos asociados y limitaciones en función de los recursos disponibles.

Uno de los factores que más ha incidido en el desarrollo de las comunidades es la cantidad de recursos que los estados aplican al gasto y/o inversión social en procura de mejorar la calidad de vida de la población, especialmente con destino a los sectores más desprotegidos, promoviendo la igualdad de oportunidades y la inclusión social.

En términos presupuestarios la clasificación funcional presenta el gasto público según la naturaleza de los servicios que las instituciones públicas brindan a la comunidad.

Los gastos clasificados por finalidad y función permiten determinar los objetivos generales y los medios a través de los cuales se estiman alcanzar éstos.

Conforme al Clasificador Presupuestario vigente para la Administración Pública Nacional (1) se entiende por "Servicios Sociales" a todas aquellas "Acciones inherentes a la prestación de servicios de salud, promoción y asistencia social, seguridad social, educación y cultura, ciencia y técnica, trabajo, vivienda y urbanismo, agua potable y alcantarillado y otros servicios urbanos", que a los fines de este trabajo, denominaremos: "Gasto Social".

"Gasto Social", es entonces la canalización de recursos humanos, materiales y financieros hacia los programas de gobierno destinados a paliar las necesidades básicas insatisfechas de los sectores de la comunidad más relegados.

La eficacia de esta inversión estará dada no sólo a través de la consideración de los resultados obtenidos en cada una de las áreas mencionadas, sino en su conjunto, lo que definirá el grado de cumplimiento de los objetivos trazados con relación al desarrollo humano, directamente relacionado con las condiciones de vida de la comunidad y sus posibilidades de crecimiento económico y autosustentación. Resulta evidenciada aquí la relación biunívoca existente entre economía y movilidad social.

En la República Argentina, el gasto social se ha ido incrementando a lo largo de estos últimos años, siendo la crisis de fines del año 2001 la que determinó un impulso aún mayor de dicho crecimiento.

La aplicación de estos cuantiosos recursos se encuentra estructurada en programas de la más diversa índole, que incluyen desde proyectos destinados a proveer infraestructura básica, empleo, a impulsar la generación de emprendimientos productivos, o bien a brindar bienes y servicios en áreas como la salud y educación, hasta el otorgamiento de subsidios para la alimentación.

Completa este esquema la actividad de ejecución propiamente dicha que, en la gran mayoría de los casos, ha sido paulatinamente asumida por las provincias y municipios. Especialmente estos últimos son quienes poseen la relación más cercana con los beneficiarios directos del gasto social.

Este complejo conjunto de elementos donde se destacan la sensibilidad social, la diversidad de acciones, la magnitud económica y la dispersión geográfica define al objeto de control a cuyo respecto la Sindicatura General de la Nación, desde sus inicios, ha procurado desarrollar y aplicar, dentro de las facultades otorgadas por la Ley 24.156 como por otras normas posteriores que las han reglamentado y complementado, una metodología de control apropiada.

El control que debe aplicar la Sindicatura General ha sido definido como integral, es decir que resulta abarcativo de los principios de legalidad, regularidad financiera, economía, eficacia y eficiencia.

En tal sentido, al combinar el objeto a controlar "Gasto Social" con el modelo que debe aplicar SIGEN, se puede determinar el alcance de su ámbito de control, que necesariamente debe abarcar tanto la actividad del poder central como de las provincias receptoras de las distintas transferencias de fondos o especies, financiados por el Estado Nacional. Es decir, la realidad ha derivado en la extensión, cuanto menos práctica, del ámbito de competencia de SIGEN, definido en el artículo 8° de la Ley 24.156, hacia esta porción de las administraciones provinciales y municipales.

Ello ha requerido del dictado de un marco normativo específico, reflejado a su vez en los distintos convenios que cada provincia ha suscripto con la Nación en relación a la ejecución de programas sociales.

El primer antecedente lo constituye el Decreto Nº 408/1993, mediante el cual, en su artículo 14°, el PEN encomendó explícitamente a SIGEN el control de la aplicación de fondos transferidos a las provincias con afectación específica, entre los que se encuentran comprendidos la mayoría de los programas sociales.

Estos fondos, a diferencia de aquellos incluidos en la coparticipación federal, que contribuyen a las rentas generales de los estados provinciales, son girados para su aplicación en una finalidad concreta, que determina la razón y fundamento de la transferencia y respecto de la cual los receptores deben rendir cuentas de su utilización.

Es decir, se trata de recursos pertenecientes a la Nación sobre los cuales se ha encomendado a las provincias y/o municipios su administración. En ese marco es facultad del Estado Nacional ejercer el control de su aplicación.

Sobre este particular, SIGEN ha desarrollado su labor de conformidad con estos criterios, siendo del caso destacar que su actividad, en modo alguno, reemplaza o empece a la correspondiente a los Organismos de Control propios de cada Jurisdicción.

Posteriormente, a través del dictado del Decreto 892/95 se precisó aún más el rol de SIGEN en el control del gasto social encomendándole, en cumplimiento de las actividades específicas de control que le son propias, verificar el destino, intangibilidad y eficiencia en el uso de los fondos de los distintos programas sociales; a los que se los enumeraba taxativamente en un detalle anexo.

Si bien, muchos de los programas enumerados en el citado detalle, en el presente han sido discontinuados, a la vez que se han implementado otros, es invocado en la mayoría de los convenios y normas específicas pertenecientes a programas creados con posterioridad, extendiendo así su vigencia.

Este decreto, ideado con la finalidad de diseñar e implementar un mecanismo un sistema de relaciones financieras entre el Estado Nacional y los Estados Provinciales para el uso eficiente de los recursos asignados, cuyo objeto principal persigue garantizar la intangibilidad de los fondos y el logro de los fines específicos para los que han sido afectados, incluye, entre otras, la facultad de interrumpir las transferencias en casos de incumplimientos o falta de rendición.

Sin embargo, y en especial a partir de la emergencia declarada por la Ley Nº 25.561, varias veces prorrogada, las aludidas jurisdicciones y entidades han priorizado asegurar la continuidad de la ejecución de las políticas sociales con el objeto que cuestiones de índole administrativo no afecten a quienes resultan los destinatarios finales de estas prestaciones.

Ello, finalmente, ha devenido en que fuera la Nación la que asumía la responsabilidad por aquellos fondos que habiendo sido administrados a nivel provincial, su aplicación no fue adecuadamente respaldada mediante la pertinente rendición.

Ante esta realidad, SIGEN proyectó y propició el dictado de un nuevo marco que introdujo modificaciones a los mecanismos más arriba referenciados, dotando al Gobierno Nacional de una herramienta alternativa que le permitiera, sin poner en riesgo la continuidad de las prestaciones, asegurarse sobre la efectiva aplicación de los fondos con destino a los fines específicos para los cuales fueran girados, así como el cumplimiento de los distintos compromisos asumidos en los respectivos convenios bilaterales suscriptos.

Producto de ello, y aunque con ciertas variantes respecto del proyecto original, fue dictado el Decreto Nº 225/07, publicado el 15 de marzo de 2007, siendo los que siguen los aspectos principales de su contenido:

En su artículo 1º prevé los requisitos mínimos que deben contener los reglamentos de rendición de cuentas a incorporarse en los convenios bilaterales entre Nación y provincias o municipios, por los cuales estos últimos reciban del Tesoro Nacional partidas destinadas a financiar acciones de carácter social. Entre ellos debe destacarse especialmente lo establecido en su inciso j): "La previsión de que, en caso de incumplimiento de la obligación de rendir cuentas en tiempo y forma, los montos no rendidos deberán ser reintegrados al ESTADO NACIONAL".

El artículo 2º fijó un plazo de noventa días para que las máximas autoridades de las jurisdicciones y entidades dependientes del Poder Ejecutivo Nacional, suscriban con las Provincias y/o Municipios, que no hayan rendido cuentas de los fondos recibidos a la fecha del dictado del decreto que nos ocupa, convenios que contemplen un plazo para su presentación. Vencido dicho plazo, las máximas autoridades de las jurisdicciones y entidades dependientes del Poder Ejecutivo Nacional deberán gestionar el reintegro de los fondos. Asimismo comunicarán a la Sindicatura General de la Nación la existencia de tal situación y sus antecedentes, quien será la encargada de comunicarlos a los Organos de Control de la jurisdicción provincial o municipal de que se trate.

Este conjunto de medidas permite, por un lado, regularizar la situación de falta de rendición; que se presenta a la fecha, acumulando incumplimientos de provincias y municipios, que se relacionan con fondos transferidos hace ya considerable tiempo, a través de los cambios introducidos en los textos de los futuros convenios a suscribirse, evitar su reiteración.

Luego, y desde el dictado del Decreto Nº 225, SIGEN convocó a las jurisdicciones involucradas a reuniones de coordinación tendientes a homogeneizar los enfoques y cursos de acción a adoptar.

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Creada en 1993, la Sindicatura General de la Nación integró sus cuerpos con funcionarios y técnicos provenientes de las dotaciones de la ex - Sindicatura General de Empresas Públicas (SiGEP) y, en menor medida del ex - Tribunal de Cuentas de la Nación.

En ambos casos, y aun cuando parte del personal proveniente de la ex - SiGEP poseía experiencia en auditorías de gestión, ésta lo era en el marco de estructuras societarias o empresariales, con objetivos definidos y generalmente mensurables, por lo que evaluar o verificar la ejecución de programas de gobierno resultaba un verdadero desafío.

Percibida esta realidad, se generó un programa institucional de capacitación con orientación hacia la auditoría integral y con especial enfoque en la rama de la auditoría operativa. Esta actividad fue desarrollada inicialmente a través de un convenio con la organización "Consulting and Audit Canada", organismo con vasta experiencia en materia de contribuir en la procuración del objetivo gubernamental de mejorar las prácticas de gestión, la rendición de cuentas y las actividades operacionales del sector público.

Estas actividades de desarrollo profesional permitieron formar auditores con conocimientos del herramental técnico para el adecuado desarrollo de auditorías operacionales, así como entrenar capacitadores propios, que permitieron continuar con esta actividad de formación, que luego siguió enriqueciéndose de manera permanente e ininterrumpida.

Así, primero a través de la capacitación y luego con la experiencia, se fue y sigue forjando el carácter del nuevo auditor, con una mentalidad orientada a la generación de valor y a la búsqueda de las prácticas susceptibles de ser mejoradas, alejándose, aunque sin olvidar que se trata de la aplicación de recursos públicos, de la visión fiscalizadora de la auditoría y, de esta forma, salir del círculo vicioso que se plantea cuando únicamente se persigue la detección de irregularidades y se procura determinar responsabilidades y responsables y así repetidamente, pero no se revierte la falla estructural que presenta el sistema, cuyos controles no resultan lo suficientemente eficaces para alertar o prevenir sobre lo sucedido.

Ahora bien, la realización de una auditoría operacional integral importa la ejecución de una serie de actividades, algunas en secuencia y otras simultáneamente, que se desarrollan en distintos ambientes. Se presentan acciones que deben prodigarse "in situ", conocidas como el "trabajo de campo", y las actividades denominadas de "escritorio", las cuales se ejecutan en las dependencias de los organismos.

Para ello, se conformaron equipos multidisciplinarios, incorporando a los perfiles hasta entonces más tradicionales en estos quehaceres, contadores públicos y abogados, profesionales provenientes de otras ramas, tales como la medicina, la asistencia social o la arquitectura, por ejemplo.

Con grupos de trabajo así integrados, fueron relevándose inicialmente los que podrían denominarse como unidades ejecutoras centrales de los distintos programas sociales, con el fin de obtener un acabado conocimiento de su lógica, normativa y procedimientos, para pasar posteriormente a la verificación de su ejecución en terreno.

Luego, estos equipos fueron comisionados a distintas provincias del interior del país, con el objetivo de realizar auditorías sobre los programas sociales que, financiados con fondos del Tesoro Nacional, eran ejecutados en forma descentralizada en aquellas jurisdicciones.

Como resultado de estas tareas, se elaboraron informes que describían la gestión del programa objeto de auditoría, indicando las problemáticas verificadas tanto en lo que hacía a las realidades locales como a las cuestiones derivadas de debilidades cuyo origen provenía de la propia implementación de las acciones desde el nivel central.

Esta labor, dio lugar a un importante número de documentos que, sobre cada programa social abordado, brindaba un diagnóstico de situación relativo a la fortaleza de los controles internos implementados, así como acerca de la calidad de los procesos de gestión y de los productos o servicios puestos a disposición de los sectores más vulnerables de la comunidad.

Sin embargo, estos informes daban cuenta de la situación particular de la actividad gubernamental auditada, sin contemplar que todos estos programas de gobierno, en su conjunto, contribuían a la ejecución de la política social implementada desde el Poder Ejecutivo Nacional.

Percibida esta circunstancia, se dio un nuevo enfoque a la labor técnica de la Sindicatura General de la Nación en este terreno, enriquecedor y complementario del hasta allí practicado; un enfoque tendiente a establecer el grado de articulación que, dentro de la política social definida, poseían entre sí cada una de las acciones que se implementaban desde las distintas áreas de gobierno (salud, educación, desarrollo social y empleo).

Entonces, se concibió el análisis a partir de la premisa de la complementariedad natural de estas acciones, entendiendo, como se ha expuesto con anterioridad, al individuo como una universalidad y no en forma aislada en razón de cada una de las necesidades que lo afectan. Es decir como receptor directo o indirecto, en tanto miembro de un núcleo familiar con necesidades básicas insatisfechas, de distintas acciones de carácter social.

Bajo esta perspectiva, a los efectos de una mejor estructuración del análisis, se tomó como guía de referencia la evolución del hombre a través de sus diferentes etapas (prenatal, niñez, infancia, adolescencia, adultez y vejez) considerando, para cada una, el conjunto de programas focalizados que la abarcaban.

La primera experiencia bajo este esquema data del año 1998, momento en el que se destacaron en una provincia y en forma contemporánea cuatro equipos de auditoría, cuya labor conjunta y concomitante permitió que se obtuvieran valiosas conclusiones acerca de los sistemas de información, técnicas de coordinación, las actividades de monitoreo, la percepción de los beneficiarios y finalmente, una evaluación diagnóstica global.

A continuación y a modo de ejemplo, se sintetizan algunas de aquellas conclusiones:

"La compatibilización de los sistemas de información es la condición para articular las políticas entre los distintos niveles de gobierno e impedir que se definan sectorialmente".

"Esta situación, que ha sido una constante histórica, impide armonizar los Programas Nacionales/Provinciales, y los bienes públicos pierden su complementariedad natural, prevaleciendo la competencia por los recursos".

"En la provincia… los diferentes programas que se encuentran en funcionamiento lo hacen unicelularmente, denotándose una clara falta de coordinación entre las diversas jurisdicciones intervinientes".

"La ausencia de comunicación entre los organismos conlleva que éstos desconozcan información de esencial importancia para la elaboración de un adecuado diseño metodológico de los cursos a seguir".

"Considerando que todos los programas sociales orientan sus acciones hacia los grupos desprotegidos y con grandes carencias, el trabajo mancomunado y coordinado de todos los organismos involucrados –intra e interjurisdiccionales a nivel provincial–, tendería a optimizar el uso de los fondos públicos".

Finalmente, a modo de conclusión general se expresaba en uno de sus párrafos:

"El problema básico reside en la manera de articular en un sentido progresivo y coordinado las diferentes acciones con el propósito de evitar superposiciones, pérdida de recursos y lograr un mayor compromiso de todos los sectores de la sociedad para que éstos se involucren activamente".

Dentro del complejo que conforman los diferentes grados y tipos de participación ciudadana, la clasificación ensayada por la Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) (2), define una escala con niveles que van desde el mínimo que supone la información que debe brindar el Estado sobre servicios ofrecidos, formas de acceso a los mismos, derechos, etc. y el máximo teórico en que los ciudadanos cuentan con el control total en la provisión de uno o varios servicios, asemejándose entonces al nivel denominado de asociación, donde fundamentalmente a través del intercambio de información, se genera un ambiente de cambio con expectativas ciertas de concreción, posibilitando la influencia continua sobre las decisiones de los funcionarios responsables.

La Sindicatura General de la Nación, ha apreciado el valor de la participación comunitaria, habiendo, ya en 1994, afrontado el desafío de incorporar a la comunidad a la actividad de control, comenzando con la implementación de un mecanismo sencillo, para luego pasar a otro de un mayor grado de complejidad y compromiso.

En primer término, se implementó el Sistema de Quejas, Denuncias y Sugerencias, habilitando una vía de comunicación con la ciudadanía, a efectos de recibir sus reclamos e inquietudes en relación con los temas específicamente vinculados con el trámite de emisión del Documento Nacional de Identidad (DNI) y con todo aquello que tuviera que ver con la ejecución de programas sociales, para lo cual se suscribieron sendos convenios con la Dirección Nacional del Registro Nacional de las Personas y con la entonces Secretaría de Desarrollo Social.

Al efecto, se habilitaron tres bocas de recepción de trámites en forma personal (un stand en el Registro Nacional de las Personas, otro en la Secretaría de Desarrollo Social y el tercero en SIGEN) y una línea del tipo 0800. Su difusión se realizó mediante la publicación de avisos en los periódicos de mayor circulación de la ciudad de Buenos Aires.

Aun con la limitada difusión que fue posible realizar, la propuesta dio lugar a un gran cúmulo de presentaciones, la mayoría relacionadas con los temas originalmente previstos y otras que no obstante no vincularse con ellos, fueron igualmente recepcionadas, tratadas y respondidas.

La metodología implementada consistía en recibir la inquietud del ciudadano, a quien se le otorgaba un número de registro para su seguimiento, analizarla y trasladarla al organismo correspondiente según la materia y una vez recibida la respuesta de este último, comunicarla al presentante, cerrando así el circuito.

Como subproducto de este sistema, adicionalmente a la resolución o tratamiento del problema puntual planteado por el ciudadano, se obtenían lo que podemos denominar "pistas de auditoría", indicios sobre posibles deficiencias o irregularidades que en función de su importancia relativa, su magnitud económica o su incidencia en el sistema de control daban lugar a la programación y ejecución de proyectos de auditoría.

La Sindicatura Social, entonces, constituyó una vía directa de comunicación entre el ciudadano y la administración, la que de conformidad con la clasificación ensayada por la OECD, estaría situada en el segundo escalón de la pirámide, es decir, la consulta como medio de obtención de información y mecanismo de participación ciudadana.

Luego, la conjunción que implicó la consolidación del nuevo modelo de control, de carácter integral, y la importante descentralización ocurrida en cuanto a la ejecución de los programas sociales, el ámbito de control bajo la órbita de competencia de la Sindicatura General de la Nación sufrió un incremento de magnitud, debiendo extender su labor hacia los niveles provinciales y aun locales, importando ello un gran esfuerzo en cuanto a la aplicación de recursos a estos controles.

Todo ello, en un marco territorial como el que presenta el país, con un área continental de una extensión norte-sur que alcanza los 3.799 kilómetros y este-oeste de 1.423 kilómetros y con zonas de muy baja densidad de población y de difícil acceso.

Ante este nuevo escenario, con la experiencia recogida a través de la implementación del sistema de quejas, denuncias y sugerencias, y tomando como antecedente el modelo de "Contraloría Social" implementado por la Contraloría General de México, se diseñó una herramienta alternativa de control, con base en la participación ciudadana organizada.

Así, la innovación introducida planteaba una forma de participación más compleja, se aproximaba al nivel de participación definido como de asociación, al que se hiciera referencia en párrafos anteriores.

La novedad de la iniciativa consistía en la incorporación, a los elementos de juicio disponibles, de la visión desde la perspectiva del beneficiario, constituyendo la primera experiencia de sumar a la comunidad al control.

Se trataba de una alternativa que posibilitaba lograr una mejoría sustancial en la oportunidad, el alcance y el costo del control, con base en la actuación organizada de la comunidad en la supervisión de las acciones de gobierno, inicialmente ligadas a la implementación de los programas de asistencia denominados focalizados.

El término "focalizado" refiere a aquellos programas cuyo objeto se encuentra orientado a un segmento de población específica, clasificado por edad, tipo de ingreso o cualquier otra variable que permita determinar en ellos carencias claramente distinguibles (alimentarias, de nutrición, sanitarias, dificultades en el acceso al empleo, etc.).

Esta determinación facilitó la detección de grupos afines receptores de beneficios, con los cuales se pudiera promover la interacción deseada, despertando en ellos la inquietud de participar en pos de mejorar la calidad de las prestaciones que recibirían del Estado.

Identificado el grupo se procedía a organizar el mecanismo interno de selección, mediante el cual se elegiría democráticamente al "Representante de Control Comunitario", quien se constituiría en el enlace con SIGEN.

Este representante tendría la misión de informar mensualmente sobre la marcha del programa del que eran beneficiarios, mediante formularios de diseño simple, acorde con las características de éste y con la realidad socioeconómica y cultural del grupo. Al efecto, se pusieron a su disposición dos vías de comunicación, una línea 0800 y una casilla de correo con franqueo postal pago.

La información recibida por este medio era procesada por un grupo de analistas técnicos, quienes además se trasladaban al interior del país para tomar contacto y brindar asesoramiento a los beneficiarios de los programas sociales.

Con este cúmulo de datos, se conformaba un panel de control que permitía detectar los desvíos producidos, los que eran inmediatamente comunicados a los responsables de los programas, quienes debían instrumentar las medidas correctivas correspondientes.

Este modelo fue pensado con la finalidad de brindar un monitoreo permanente sobre las acciones de gobierno, sin que ello implicase un incremento sustancial en el costo del control, a la vez que promover un mayor compromiso de la comunidad.

Su implementación se ensayó a través de una prueba piloto llevada a cabo en la Provincia de Misiones, que fuera seleccionada por su escasa extensión territorial y por las características de los programas sociales que allí se ejecutaban. Se tomaron para esa experiencia los programas de Ayuda Social a Mayores (alimentario), Fortalecimiento de la Sociedad Civil (obras comunitarias) y Promoción del Desarrollo Local (microemprendimientos productivos).

Originalmente, la tarea de contacto y de capacitación y motivación de los grupos se realizó con personal de SIGEN, luego se incorporó un equipo de pasantes de la Universidad Nacional de Misiones, que por su calidad de locales, aportaban un mayor grado de aceptación y empatía con los beneficiarios, a la vez que permitían estrechar los canales de comunicación.

Bajo este esquema, al cabo de un tiempo, la experiencia se extendió a todo el territorio provincial, incluyendo a algunas comunidades indígenas, y aportó un conocimiento amplio y oportuno sobre la implementación de ciertas acciones de asistencia social que posibilitaron a SIGEN tomar contacto con los problemas existentes (falta de continuidad en la entrega de beneficios, escaso asesoramiento, rechazo de algunos de los productos ofrecidos) y comunicarlos a las autoridades correspondientes.

Si bien las limitaciones en materia de financiamiento fueron la razón de la imposibilidad de extender esta experiencia hacia otras provincias, concluyendo en su discontinuación, el balance del ensayo puede apreciarse como positivo, toda vez que se logró en el terreno empírico experimentar el valor que posee la participación ciudadana en la supervisión de la aplicación de los recursos públicos y la habilitación de adecuados canales de comunicación de sus opiniones hacia los niveles de decisión.

Más tarde, a nivel ejecutivo, se avanzó en dicho sentido a través del impulso de la creación de los denominados "Consejos Consultivos", incorporados en la normativa original que servía de marco a los Programas de Emergencia Alimentaria y Jefes de Hogar (Decretos Nros. 108/02 y 565/02). Juntamente con la serie de procedimientos que hacían a su aplicación, se previeron distintas instancias de control, con el objeto de asegurar el cumplimiento de los objetivos trazados, dentro de un marco de transparencia y equidad en la asignación de beneficios, involucrando en esta actividad a componentes de la sociedad.

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A lo largo de estos últimos años, el Gobierno Nacional ha adoptado la decisión política de continuar con la implementación y profundización de medidas tendientes a superar la situación de riesgo colectivo originado en las circunstancias críticas acaecidas en nuestro pasado reciente, con efectos sobre nuestro presente, los presupuestos continúan dando prioridad a los gastos sociales y a las asignaciones que tengan un efecto positivo en las economías regionales, siendo particular su relevante incidencia respecto del total del gasto público.

Frente a esta realidad de dimensiones totalmente distintas, tanto en lo que hace a la sensibilidad social que lleva implícita como a la magnitud de los recursos que involucra, la actividad de control no podía mantenerse ajena a los cambios que imponía el contexto. Por ello, la comunidad de los organismos de control se unió para dar adecuada respuesta a esta exigencia, dando inicio a una experiencia que no registra precedentes.

La Red Federal de Control Público se instituye como un emprendimiento organizacional que integra y complementa las Estructuras Estatales de Fiscalización y Auditoría, con el fin de evaluar el desempeño de los programas sociales ejecutados por las Jurisdicciones de carácter nacional. Se constituye, además, como la garante de cobertura de control en el ámbito nacional, a través de relevamientos y acciones directas en el campo de ejecución de la Política Social.

Los antecedentes de este emprendimiento se remontan, en primera instancia, al 28 de febrero de 2002, fecha en la cual, por iniciativa del Poder Ejecutivo Nacional se suscribió el Convenio N° 27 entre las instituciones que conforman los órganos gubernamentales de control representados por: la Auditoría General de la Nación, el Secretariado Permanente de los Tribunales de Cuentas de la República Argentina, la Sindicatura General de la Nación, la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires, por el Poder Ejecutivo los Ministerios de Desarrollo Social y de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, y por la Asociación del Personal de los Organismos de Control.

El fin propuesto entre las partes, plasmado en el documento señalado, centraba la futura labor de los suscriptores en brindar sostén al desarrollo de las acciones paliativas generadas por el Estado Nacional como respuesta a la emergencia social. Los que siguen, fueron los objetivos declarados en aquella manifestación de voluntades:

1. "Tener como finalidad principal dar respuesta inmediata a la sociedad con un sistema de controles que garantice que la ejecución de la política social se desarrolle de modo transparente".

2. "Constituir una Red Federal de Control Público durante la vigencia de la Emergencia Social que permita integrar y complementar las estructuras estatales de fiscalización y auditoría, y canalizar hacia el núcleo de formulación de la política los hallazgos y conclusiones de sus actividades, a fin de medir adecuadamente su impacto social y realizar los controles pertinentes".

3. La AUDITORIA GENERAL DE LA NACION, el SECRETARIADO PERMANENTE DE TRIBUNALES DE CUENTAS, la SIGEN, la AGCBA y la Unidad de Auditoría Interna de la jurisdicción ministerial competente, actuarán como comité de auditoría y órgano coordinador de la Red Federal de Control Público".

4. "Bajo el sistema propuesto, se procurará que los organismo, de control locales se involucren en acciones específicas de fiscalización previamente definidas".

5. "El comité de auditoría federal podrá cursar invitación a otros organismos de control externos y a la ONG zonal más representativa, para que participen en las etapas de relevamiento y análisis de información relacionada con la oportunidad y pertinencia de los beneficios otorgados".

6. La Red Federal, a través de la integración de las instituciones estatales de control y descentralización de las operaciones de control, garantizará su llegada a nivel nacional con relevamiento directo en el campo de ejecución de la política social".

La constitución de la Red Federal de Control llevó a la práctica un abanico de actividades, que implicó la necesidad de diseñar estrategias que permitieron transformar la letra del convenio en acciones concretas.

En función de ello, la Sindicatura General de la Nación fue ensayando diferentes dispositivos de promoción con el objeto de involucrar a los distintos actores, a la vez que transformarlos en promotores y participantes efectivos de la Red Federal.

En este sentido, con el objeto de cumplir con los compromisos asumidos, la Sindicatura General de la Nación abordó institucionalmente el impulso de concretar la propuesta, para lo cual llevó a cabo, entre otras, las siguientes acciones:

• Desarrollo de un Programa de Control y Auditoría en forma conjunta con los responsables del Programa de Emergencia Alimentaria y la Auditoría Interna del Ministerio de Desarrollo Social, de acuerdo al art. 9° del Decreto 108/02.

• Asesoramiento al Ministerio de Desarrollo Social a fin de dar marco al Decreto N° 687/2002 (B.O. 30/04/2002), el cual autoriza a esa cartera a contratar en forma directa la provisión de bienes y servicios necesarios para paliar las situaciones derivadas de la emergencia social.

• Implementación de talleres de capacitación sobre control social para funcionarios de los Ministerios de Educación, Ciencia y Tecnología, de Salud, de Desarrollo Social y de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y las U.A.I. respectivas, Tribunales de Cuentas provinciales, Auditoría General de la Nación, Auditoría General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Sindicatura General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Estos fueron desarrollados entre los días 15 y 19 de abril de 2002, con la concurrencia de 69 participantes de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires.

• Elaboración de un modelo de Plan Estratégico, integrado por un marco general y un Plan Operativo donde se establecen, de manera explícita, las acciones a adoptar:

- un conjunto de programas de auditoría de carácter integral;

- la asignación de tareas específicas a cada uno de los distintos integrantes de la Red;

- los plazos de ejecución de la labor en campo;

- la posterior emisión de los informes resultantes, y

- la estimación de los recursos necesarios para ello.

Se consigna que el modelo de Plan Estratégico y su marco general constituye un instrumento dinámico susceptible de ser adaptado para la aplicación al resto de los programas sociales, como así también a las particularidades regionales en la aplicación de dichos programas.

• Con el propósito de acordar un marco institucional que facilite la realización de actividades conjuntas, relacionadas con la problemática del control de las Políticas Sociales durante la emergencia social, el 17 de mayo de 2002 se propone, para la consideración y análisis de los potenciales integrantes de la Red, los siguientes instrumentos:

- Proyecto de Acta de Constitución de la Red Federal de Control Público y designación del Comité de Auditoría Federal.

- Proyecto de Convenio Operativo para el Area Alimentaria.

- Proyecto del Marco General de la Red Federal de Control Público.

- Proyecto de Plan Operativo.

• Como resultado de dicha convocatoria, el 23 de mayo de 2002 se firmó el Acta de Constitución de la Red Federal de Control Público, donde sólo adhirieron a la Red la propia SIGEN, la Sindicatura General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la Auditoría General de la Provincia de Salta y la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Asimismo, el día 24 de mayo de 2002, adhirió a la misma la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires.

• Posteriormente adhirieron la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, y los Tribunales de Cuentas de las Provincias de Misiones, Río Negro, La Pampa y Entre Ríos.

• En la reunión realizada el 4 de julio de 2002, se aprobó el Reglamento Interno del Comité de Auditoría Federal y se eligieron las autoridades del Comité de Auditoría de la Red Federal de Control Público, quedando conformada de la siguiente manera:

- Presidencia: Sindicatura General de la Nación

- Vicepresidencia: Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires

- Secretaría: Unidad de Auditoría Interna del Ministerio de Desarrollo Social

- Vocalías: Auditoría General de la Provincia de Salta

- Sindicatura General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

- Unidad de Auditoría Interna del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social

- Tribunal de Cuentas de la Provincia de Misiones

- Tribunal de Cuentas de la Provincia de Río Negro

- Tribunal de Cuentas de la Provincia de Entre Ríos

- Tribunal de Cuentas de la Provincia de La Pampa

De acuerdo a su propio Reglamento de Funcionamiento Interno, el Comité Federal de Auditoría se fijó las siguientes funciones:

• Proponer, mediante la coordinación de los Organismos integrantes de la Red Federal de Control Público, las acciones que posibiliten verificar en el campo de ejecución la oportunidad y pertinencia de los beneficios acordados.

• Propiciar ante los Organismos componentes de la Red Federal los adecuados canales de comunicación para informar tanto a los beneficiarios como a la comunidad, del desarrollo de las actividades sociales y del alcance y resultados del control instrumentados por el Estado.

• Aprobar los programas-guías de control y auditoría confeccionados por los Organismos integrantes de la Red.

• Determinar las jurisdicciones en que se llevarán a cabo las auditorías complementarias.

• Considerar los informes de auditoría producidos por los Organismos, consolidar sus recomendaciones y ponerlas en conocimiento de las autoridades pertinentes. Ello, sin perjuicio de los cursos de acción que corresponda adoptar por cada Organo de Control, en orden a las normas que resulten de aplicación en su Jurisdicción.

• Recepcionar la necesidad de cada Organismo en cuanto se refiere a la capacitación del personal afectado al control a cargo de la Red.

Ahora bien, se debe destacar que el hecho de no haber adherido, desde un principio, la totalidad de los órganos de control convocados, y en particular los órganos de control local, impactó negativamente en el objetivo planteado. En consecuencia, se vieron limitados los recursos disponibles a aquellos que pudieran aportar los Organismos adherentes, incrementándose además los costos relacionados a la labor, dada la necesidad de trasladar funcionarios desde la Ciudad de Buenos Aires a las distintas provincias, donde se llevaban a cabo los programas sociales.

Se replanteó el objetivo inicial, privilegiando la realización de tareas de auditoría sobre los dos programas más significativos a esa fecha, el de Emergencia Alimentaria y el "Jefes de Hogar", en la mayor cantidad de jurisdicciones provinciales posibles, con un menor alcance en cuanto a frecuencia y cantidad de localidades visitadas, en pos de crear un adecuado ambiente de control, que se percibiera tanto por parte de las instituciones como de la comunidad.

Sin perjuicio de ello, los trabajos realizados resultaron suficientemente representativos para delinear la tendencia de la problemática detectada. El abordaje de esta tarea se diagramó en cinco etapas, procurando, con los recursos disponibles y en el menor tiempo, abarcar la mayor cantidad de provincias y localidades.

En cuanto al Programa de Emergencia Alimentaria, al cabo de la quinta etapa de la tarea de campo, que culminara en el mes de octubre de 2002, se había logrado una cobertura geográfica universal, es decir las 24 jurisdicciones, con un alcance en cuanto a localidades del interior provincial visitadas de 113 municipalidades. Además se emitieron segundos informes correspondientes a las Provincias de Río Negro y Entre Ríos y uno relacionado con los Consejos Consultivos. Se produjeron en consecuencia un total de 29 informes.

Cabe mencionar que todos los trabajos se efectuaron en forma conjunta entre SiGEN y la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio de Desarrollo Social, salvo los informes pertenecientes a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que fue realizado individualmente por la SiGEBA, a la Provincia de Salta que se llevó a cabo en forma conjunta entre SIGEN y la Auditoría General de la Provincia de Salta y el informe relacionado con los Consejos Consultivos que lo produjo SIGEN en forma individual.

En lo que atañe al Programa "Jefes de Hogar", las tareas comenzaron a desarrollarse desde sus inicios. De esta forma se definieron Procedimientos de Control y Auditoría en forma conjunta entre la SIGEN y la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, que posteriormente fueron aprobados como "programas de trabajo" por el Comité de Auditoría de la Red Federal.

Al cabo de la quinta etapa antes referenciada, se produjeron informes respecto de las siguientes Provincias: Santiago del Estero, Catamarca, Córdoba, Chubut, Entre Ríos, Formosa, Mendoza, Río Negro, Salta, Santa Fe, Chaco, Corrientes, Tucumán y Jujuy. Mientras que para la Provincia de Buenos Aires, se realizaron auditorías por Municipios. De este modo se produjeron informes en las siguientes localidades: La Plata, La Matanza, Morón, Quilmes, y Moreno.

Adicionalmente y por las características del Programa se desarrolló un informe sobre los controles informáticos y sobre los Consejos Consultivos. En consecuencia se produjeron un total de 22 informes.

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Sin embargo, esta situación distaba de la idea originalmente prevista, cual era la de construir una organización en la que se integrara la totalidad de las estructuras estatales de fiscalización y auditoría para que, con su accionar coordinado, se lograra un alcance verdaderamente federal. En ese marco, manteniendo vigente aquel convencimiento que oportunamente motivara el impulso del proyecto, SIGEN planteó la ampliación de la conformación de la Red Federal como uno de los objetivos principales de corto plazo.

De las gestiones efectuadas ante los distintos Tribunales de Cuentas Provinciales por entonces no adheridos, que incluyeron visitas a las autoridades de dichos órganos por parte de los Síndicos Generales de la Nación, Titular y Adjuntos, se evidenciaron fundamentalmente dos barreras de acceso que obstaculizaban el cumplimiento de ese objetivo: la falta de disponibilidad de información financiera relacionada con las transferencias que desde el Tesoro Nacional se efectuaban a los distintos niveles de gobierno de las respectivas provincias y los límites de la competencia de cada uno de los órganos de control intervinientes.

A este respecto, la celebración de un convenio de coordinación y asistencia técnica recíproca entre la Contaduría General de la Nación y la Sindicatura General de la Nación, suscripto en el mes de marzo de 2004, posibilitó superar el primero de los obstáculos mencionados.

Este acuerdo permitió recibir y poner a disposición de los distintos integrantes de la Red Federal de Control Público, la información correspondiente a las transferencias efectuadas por el Gobierno Nacional a cada una de las jurisdicciones locales, por bimestre vencido, sentando una nueva base para la ampliación del conjunto de adhesiones. En la actualidad, esta información se complementa con la publicada por cada una de las Jurisdicciones Ministeriales participantes, las cuales, en sus sitios Web, ponen a disposición un detalle de cada una de las transferencias ejecutadas en el marco de los principales programas sociales, indicando a su vez concepto del giro y cuenta bancaria de destino. Finalmente, el proceso preparatorio para lograr el campo propicio hacia el acuerdo tuvo su culminación con el acto celebrado en el Salón Blanco de la Casa de Gobierno, el 28 de abril de 2004, oportunidad en la que, en presencia del Presidente de la Nación Dr. Néstor Kirchner, se suscribió un convenio entre la Red Federal y el Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas de la República Argentina.

Allí se establecieron ciertas pautas generales de coordinación entre la Red Federal y los organismos de control, los cuales, por intermedio del Secretariado Permanente, manifestaron su compromiso de adhesión futura, así como quedaron expresamente definidos los límites de sus respectivas competencias.

En este contexto, SIGEN se ha sumado como organismo invitado a las reuniones periódicas que organiza el Secretariado Permanente, participando en las sesiones dedicadas a tratar cuestiones vinculadas con la Red Federal, incluyendo también intercambios con su Instituto de Estudios Técnicos e Investigaciones (IETEI).

Como una de las últimas etapas de consolidación de este proceso integrador, con fecha 19 de octubre de 2005, se suscribieron sendos convenios entre los Ministerios de Desarrollo Social, de Educación, Ciencia y Tecnología, de Salud y Ambiente y de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y la Red Federal, donde las jurisdicciones nacionales han acordado financiar el reintegro de ciertos gastos inherentes a la ejecución de las auditorías proyectadas.

Bajo este nuevo marco, actualmente componen la Red Federal de Control Público la totalidad de los Organismos de Control Externo Provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y los órganos de control interno: la Sindicatura General de la Ciudad de Buenos Aires, la Dirección General de Auditoría de la Provincia de Tucumán y la Dirección General de Control de Gestión de la Provincia de Santa Fe.

En el año 2004, el Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas de la República Argentina produce una modificación en sus estatutos dando lugar, además de la modificación de su denominación por la de "Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas, Organos y Organismos de Control Externo de la República Argentina", a la incorporación en calidad de adherentes de los Tribunales de Cuentas de las Municipios y los Organismos Públicos de Control Externo Municipal, cuya admisión se resuelva favorablemente.

Luego, el despliegue alcanzado por la Red Federal de Control Público a nivel local, ha traído aparejada la difusión de su existencia y su labor, siendo así conocida también en la órbita de los estados municipales.

La conjunción de ambas circunstancias motivó que, se hayan incorporado a la Red Federal diez organismos de control municipales, correspondientes a las ciudades de: Rosario, Santa Fe, Santiago del Estero, La Banda, San Luis, Salta, Trelew, San Carlos de Bariloche, La Rioja y San Francisco.

Esta incorporación, no prevista originalmente, motivó que SIGEN propiciara ante los Ministerios miembros de la Red, una adenda al convenio suscripto el 19 de octubre de 2005, extendiendo a los Tribunales de Cuentas Municipales la posibilidad de percibir el reintegro de ciertos gastos inherentes a la realización de los proyectos de auditoría planificados.

Siendo su labor fundamentalmente plasmada a través de los documentos que se emiten y sumado a ello el desarrollo actual de las tecnologías multimediales, la identidad visual resulta ser un atributo de relevancia a la hora de lograr afianzar el conocimiento de una institución como la Red.

A ello, han contribuido no sólo las numerosas publicaciones tradicionales, cuanto las diversas presentaciones multimediales —sobre la base de aplicativos flash— que han propiciado el conocimiento de la Red en diferentes eventos locales e internacionales.

En rigor, un elemento sustantivo de la identidad visual de la Red lo constituye su imagotipo, creado en ocasión de realizarse la primera publicación de la institución —Red Federal de Control Público: Una novedosa experiencia organizacional— en abril de 2003, y actualmente reproducido en las carátulas de más de 250 informes de auditoría publicados a la fecha.

El desarrollo del imagotipo de la Red Federal representa las ideas matrices de su creación. A esta imagen se arribó trabajando conceptos como unión e interacción entre partes y tomando en cuenta factores de legibilidad, pregnancia, estudio tipográfico, tamaños mínimos de lectura en versiones color y monocromáticas, adaptabilidad de la forma en soportes electrónicos y otros estudios que posibilitaron en el tiempo mantener los mensajes emitidos en un plano gráfico homogéneo.

La identidad visual aludida, cuyo núcleo es la idea de integración federal representada en el imagotipo descripto, constituye un aspecto esencial de la imagen institucional de la Red Federal. Esta imagen, de características más complejas, se articula en las personas y organizaciones que interactúan con la institución, a partir de un sinnúmero de factores entre los que cabe mencionar su historia, su cultura de trabajo, el desempeño diario de quienes la integran y las repercusiones sociales de su accionar.

Algunos de estos factores —que articulan la imagen institucional— resultan, paradójicamente, invisibles. No obstante ello, de una u otra manera son percibidos por quienes interactúan con la institución.

La Red Federal de Control Público no experimentó su crecimiento sólo desde el punto de vista de su integración institucional, también avanzó, en la dimensión de su objeto de control.

Con base en la experiencia acumulada en la auditoría económico-financiera y social de los Programas Jefes de Hogar y Emergencia Alimentaria inicialmente abordados, la Red Federal de Control Público continuó extendiendo su cobertura progresivamente hacia otros planes y programas de jurisdicciones afines a la cuestión social.

El 22 de diciembre de 2003, suscribió su adhesión a la Red Federal de Control Público la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, lo que posibilitó que ya, durante el año 2004, se iniciaran las tareas de auditoría sobre programas desarrollados por esa Cartera, tales como Becas e Infraestructura Escolar, lo que permitió determinar los procedimientos más apropiados a tal fin y desarrollar los programas de trabajo a aplicar en futuras tareas.

Similar situación se suscitó en relación con la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio de Salud y Ambiente, cuya adhesión tuvo lugar el 1° de septiembre de 2004 y a partir de la cual se practicó una auditoría conjunta entre ésta y SIGEN en la Provincia de Corrientes, referida a los programas "Remediar", "de Atención de la Madre y el Niño" y "PROFE-Atención médica a los beneficiarios de pensiones no contributivas".

Producto de dicha ampliación se han auditado otras acciones de gobierno tales como: el Fondo Nacional de Incentivo Docente, el Programa de Acciones Compensatorias en Educación – Infraestructura y Equipamiento, el Programa Federal de Salud (PROFE) o el Programa Nacional de Atención de la Madre y el Niño.

También se han incorporado otros programas correspondientes a las jurisdicciones adheridas originalmente, Desarrollo Social y Trabajo, Empleo y Seguridad Social, a saber: Desarrollo Local y Economía Social "Manos a la Obra", Plan Familias por la Inclusión Social y Programa de Empleo Comunitario.

Finalmente, aunque con menor incidencia en cuanto a la cantidad de auditorías que sobre éstos se han realizado, se incorporaron los programas que siguen: Centros Integradores Comunitarios, VIGI+A, Nacional de Lucha contra los Retrovirus del Humano, SIDA y ETS, Nacer, Nacional de Inmunizaciones, Programa de Mejoramiento del Sistema Educativo, entre otros.

Una de las mayores fortalezas de la Red Federal reside en que las auditorías son realizadas por técnicos de cada jurisdicción, conocedores de la realidad y problemáticas locales, lo que posibilita la creación de un método articulado y federal para un control más eficaz, que atienda a las particularidades de cada región.

La amplia cobertura territorial y la significativa reducción de los ciclos de auditoría alcanzados, han contribuido a la construcción de un ambiente de control donde esta actividad es percibida y valorada por parte de quienes tienen a su cargo la gestión de los programas sociales en los distintos niveles de gobierno.

Esta frecuente e intensa actividad, no sólo abarcó los aspectos específicos del control, sino que, además, permitió avanzar en otros que hacen a la comunicación y motivación de los actores vinculados a los programas sociales, tanto ejecutores como beneficiarios. En cada auditoría se han realizado actividades simultáneas en tres niveles:

• En el provincial: con los funcionarios ejecutores de los programas,

• En el municipal: con las autoridades y agentes a cargo de las cuestiones sociales del Municipio, y

• En el comunitario: con los integrantes de los Consejos Consultivos y los beneficiarios.

Esta sucesión de contactos logrados con los operadores de los distintos niveles de gobierno ha permitido a su vez forjar lo que se denomina "cultura de control", es decir, incorporar en cada uno de los individuos intervinientes la práctica diaria del "control integrado" que la Ley Nº 24.156 destaca como una de las características esenciales del sistema de control interno.

Porque la "cultura de control" no se trata solamente de poner en práctica manuales de procedimiento, sino del buen accionar de las personas en cada nivel de la organización, que se transforman en el núcleo de su difusión y réplica, al mismo tiempo que asumen un claro perfil de líder organizacional. Este liderazgo organizado, implica que los gobiernos creen equipos de personas capaces de influir en los distintos estamentos, a efectos de lograr su coordinación, pensar y discernir juntos cómo redefinir los procesos de trabajo e imponer tecnologías estandarizadas.

También y en especial, debe tener un fuerte predicamento en su emplazamiento dado en los propios responsables del programa, los cuales deben montar procedimientos de control que permitan corregir los desvíos que presenta su propio accionar, así como facilitar la toma de decisiones y el establecimiento de planes de mejoras.

Esta cultura de control instalada, permite a cada una de las unidades ejecutoras conocer su situación de partida y aprender de las debilidades y puntos fuertes en el proceso de cambio hacia la calidad en la prestación de sus servicios. Para alcanzar sus objetivos, los programas se deben organizar de tal manera que puedan controlar los factores técnicos, administrativos y humanos que afecten la calidad de los productos y servicios ofrecidos.

Desde los inicios de la Red Federal de Control Público, la Sindicatura General de la Nación ha tomado un rol protagónico, tanto en su impulso inicial como en su accionar consecuente, habiendo sido honrada con la Presidencia del Comité de Auditoría Federal, órgano del que participan la totalidad de los miembros adherentes a la Red y donde se evalúan las propuestas y adoptan las decisiones.

Tal es la relevancia institucional que se otorga a esta iniciativa, que se ha incorporado a la estructura de organización de SIGEN un área específicamente dedicada a atender sus cuestiones, la Coordinación Area Social, dependiente de la Gerencia de Supervisión Institucional y Social.

Esta área, originalmente orientada hacia la participación directa en la ejecución de proyectos de auditoría, en la actualidad se ha constituido en el corazón operativo de la Red Federal, a través de la coordinación de las actividades relativas a los proyectos de auditoría que se llevan a cabo.

Dicha coordinación comprende el diseño de las jornadas preparatorias para la planificación anual de la Red Federal, la compilación de proyectos y la elaboración del plan anual, la asistencia en la ejecución de las auditorías, así como la centralización de la gestión administrativa para el reintegro de gastos.

También obtiene y distribuye información relativa a cuestiones específicas de las materias a auditar, que comprende datos sobre las transferencias financieras efectivizadas, para lo que se cuenta con el aporte de la Contaduría General de la Nación, normativa aplicable a los programas nacionales objeto de control, asesoramiento en materia de auditoría y de cuestiones administrativas tales como el trámite de alta de beneficiario de la Cuenta Unica del Tesoro.

En este rol, la Sindicatura General de la Nación se ha constituido en el nodo comunicacional de la Red Federal de Control Público.

Otro de los puntos a destacar en este papel de facilitador, que ha asumido SIGEN, es la decisión de aportar un espacio físico en su sede central, para que pueda ser utilizado por los auditores que conforman el Comité de Auditoría Federal, inaugurado formalmente el 2 de junio de 2005.

La historia de la Red Federal de Control Público está jalonada por estos encuentros denominados genéricamente Jornadas Técnicas. Estos se han transformado no sólo en herramientas invalorables para la difusión del conocimiento teórico entre los funcionarios integrantes de la Red, cuanto en impulsores del consenso técnico y metodológico a la hora de abordar las tareas. Asimismo, no puede soslayarse el aspecto social de estos eventos, en cuanto facilitadores de la integración de los hombres y mujeres designados para la tarea de abordar la problemática social desde un enfoque de control eminentemente colaborativo.

Entre los numerosos encuentros realizados desde el origen de este inédito acuerdo de voluntades que integra y complementa las estructuras estatales de fiscalización y auditoría, cabe destacar aquél llevado a cabo entre el 1 y el 3 de diciembre de 2004: las Jornadas sobre los Programas Sociales y el Control: Dos años de experiencias compartidas en el marco de la Red.

Dicho evento tuvo la particularidad de contar con la presencia de funcionarios provinciales y municipales vinculados con la gestión de los programas sociales, además de la asistencia de los integrantes de la Red Federal de Control Público. En ese contexto, la experiencia resultó altamente enriquecedora: el enfoque de control contributivo impulsado por la Red desde su origen confluyó, fuera del escenario de auditoría, con el enfoque de gestión, su contraparte fundamental a la hora de optimizar los diferentes aspectos de la implementación de los programas.

Los talleres organizados, a la sazón, tuvieron como temática diversos puntos importantes de la gestión y el control de la problemática social, como los Consejos Consultivos, los Centros Integradores Comunitarios y los Programas Sociales Productivos.

Desandando la cronología de los eventos descritos, es menester destacar lo que constituyó un hito en la historia de la Red Federal de Control Público: las Jornadas Técnicas realizadas entre el 18 y el 20 de octubre de 2005, a las que asistieron 52 funcionarios técnicos de 23 organismos de control jurisdiccionales con el propósito de formular el primer Planeamiento de la entidad, a llevarse a cabo durante el año 2006.

Esta experiencia inédita resultó de trascendental importancia por constituir el último paso de un cambio fundamental: aquel que transformó los esfuerzos eminentemente aislados del pasado, en una organización sistemática de las actividades de control, a su vez reforzada por la plena representatividad de la Red por primera vez en su historia.

En este contexto, cabe destacar la importancia de las Jornadas de Capacitación sobre Planes Sociales, realizadas entre el 31 de mayo y el 2 de junio de 2006. Estas tuvieron como objetivo contribuir a la capacitación de los funcionarios técnicos de los organismos de control directamente vinculados con la realización de los proyectos de auditoría en el marco del Planeamiento de ese año.

Dicho encuentro también contó con la inestimable colaboración de los Auditores Internos de los Ministerios de Trabajo, Empleo y Seguridad Social; Educación, Ciencia y Tecnología; Salud; y Desarrollo Social; y de los Síndicos Titulares y sus Adjuntos ante las citadas Jurisdicciones. En el marco de este singular evento se expusieron aspectos técnicos de los programas sociales objeto de las auditorías enmarcadas en el Plan anual, al tiempo que se realizaron talleres cuyo objetivo consistió en establecer los puntos de control fundamentales para el abordaje de los programas bajo estudio.

La nueva modalidad de organización sistemática de las tareas de la Red tuvo su continuidad en las Jornadas Técnicas del 28 al 30 de noviembre de 2006, realizadas con el objeto de formular el Planeamiento para el año 2007. A dicho evento asistieron 78 funcionarios técnicos de 25 organismos de control jurisdiccionales y 6 municipales, los que por primera vez integrarían la Red en condición de miembros activos, a través de la realización de auditorías.

Vale destacar las Jornadas Técnicas de la Red Federal de Control Público, llevadas a cabo en agosto de 2007, a fin de establecer los lineamientos técnicos y operativos para la confección del Planeamiento 2008.

El evento citado marcó un nuevo récord de asistencia con 92 funcionarios técnicos de 25 organismos de control jurisdiccionales y 7 municipales.

Como ya es habitual en estos encuentros, cada uno de los Ministerios Nacionales, cuyas Unidades de Auditoría Interna integran la Red, convocó a especialistas de las Unidades Ejecutoras de los programas sociales auditados con el fin de que expusieran sus aspectos más relevantes y resolvieran las inquietudes de índole técnica de los asistentes. En este marco, cabe destacar participación del Secretario de Políticas Sociales de la Nación, quien expuso acerca de la nueva orientación de la política implementada por el Ministerio de Desarrollo Social, a la que denominó de intervención masiva, en contraposición con las políticas focalizadas del pasado.

Finalmente, la participación de miembros de los equipos técnicos del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Río Negro y de la Dirección General de Auditoría de la Provincia de Tucumán (noviembre 2004) y del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Jujuy (agosto 2007) sumó a las jornadas el aporte de la experiencia de trabajar en terreno desde el punto de vista de los organismos locales de control.

También merece resaltarse que en el "XIX Congreso Nacional de Tribunales de Cuentas, Organos y Organismos Públicos de Control Externo de la República Argentina", propiciado por el Secretariado Permanente y organizado por el Tribunal de Cuentas de la Provincia de San Luis en septiembre de 2007, la Red Federal ha sido materia de disertación en el marco de las sesiones dedicadas al tema "Control de Gestión de Fondos Nacionales y remesas en especies. Posibilidades de fiscalización. Informe de Gestión".

La Red Federal de Control Público, como una organización típica que desarrolla su labor a partir de la "gestión del conocimiento", ha adoptado la modalidad de "trabajo en equipo" para llevar a cabo su tarea. En ese sentido, se ha intentado desde el primer momento trabajar bajo la premisa de que compartir no sólo aumenta el valor de la organización sino también el propio.

Por otra parte, al estar la tarea inscripta en la multidisciplinariedad de los integrantes del equipo y en la necesidad de obtener apreciaciones críticas desde la distinta especificidad de los saberes, el trabajo en grupo se hizo imprescindible.

Algunos puntos claves a destacar como la confianza en la capacidad y conocimiento de los compañeros, las redes informales que dan sustento al esquema, la preocupación constante por el desarrollo personal, el de los pares y los supervisados, fueron las principales características que presentaron los grupos intervinientes.

En ese marco, el desarrollo de auditorías conjuntas con equipos conformados por funcionarios de la Sindicatura General de la Nación y del organismo local competente, ha posibilitado compartir conocimientos y metodologías de trabajo, a la vez que sumar experiencias acumuladas por SIGEN en materia de auditoría operacional a lo largo de su trayectoria.

Esta modalidad, que continúa aplicándose en el presente, ha tenido su mayor incidencia en los inicios de la Red Federal, donde SIGEN acompañó a los grupos de trabajo de los organismos miembros en sus primeras auditorías, permitiendo consolidar la relación interinstitucional y a la vez, sentar las bases para un desempeño autónomo por parte de los mismos.

Asimismo, no puede dejar de mencionarse que, en ocasiones, han participado en auditorías conjuntas las Unidades de Auditoría Interna de los distintos ministerios integrados a la Red Federal.

Entre otras, se han compartido tareas con los Tribunales de Cuentas de las Provincias de Buenos Aires, Córdoba, Corrientes, La Rioja, Misiones, Neuquén, Santa Fe, Santa Cruz, Tucumán, Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, Municipal de La Banda, Municipal de Santiago del Estero, Auditoría General de la Provincia de Salta.

Afianzada la Red en su conformación y actividad, promediando el año 2005, SIGEN propuso avanzar por primera vez en la elaboración de un plan de acción documentado para la Red Federal de Control Público.

El esfuerzo mancomunado y el interés de todos los actores en profundizar el control sobre aspectos esenciales de la política nacional hicieron posible, por primera vez, una planificación ordenada —en un contexto verdaderamente federal— de las auditorías a desarrollarse sobre los planes sociales diseñados por el Poder Ejecutivo Nacional.

El documento producido como resultado de esa participación aunó las distintas visiones que en materia de riesgos se perciben desde los diferentes niveles y funciones de quienes integran la Red, por lo que incluyó una importante diversidad de programas a auditar.

Este compromiso, se tradujo finalmente en la ejecución de más de 110 (4) auditorías por parte de los Organos Locales de Control, que comprendieron la casi totalidad de las jurisdicciones del país, abarcando a su vez un importante número de localidades. Con ello, se logró un cumplimiento del 78,91 % (4) de los proyectos previstos realizar, labor que fue complementada por las auditorías llevadas a cabo por las Unidades de Auditoría Interna Ministeriales y por la propia Sindicatura General de la Nación.

Enriquecidos con aquella primera experiencia, en esta nueva oportunidad se trabajó en la simplificación de la metodología de planificación y especialmente, en la integración y unificación de criterios técnicos de abordaje, lo que se estima permitirá, en un futuro, el desarrollo de análisis horizontales más detallados.

En ese marco, las Unidades de Auditoría Interna aportaron programas de trabajo modelo para los principales planes sociales a auditar que, a modo de guía de procedimientos básicos, coadyuvarían a que, con independencia del equipo de trabajo que los aplique, las tareas de auditoría en terreno presenten cierta homogeneidad en su abordaje.

También se avanzó a nivel institucional, en la formulación del planeamiento 2007, los distintos organismos de una misma provincia lograron reunirse para proyectar en conjunto sus futuras auditorías.

Así quedó conformado el Plan de Acción 2007 para la Red Federal de Control Público, que culminó con un total de 193 proyectos de auditoría que comprenden 17 programas nacionales.

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Continuando con la modalidad adoptada en los últimos dos años para la elaboración de los respectivos planeamientos anuales, los equipos técnicos de los Organismos de Control integrantes de la Red Federal se han reunido, en ocasión de las III Jornadas Técnicas, en la Sindicatura General de la Nación en agosto de 2007.

Así se ha logrado por tercer año consecutivo, un plan de acción de alcance nacional enriquecido a partir de las diversas visiones que en materia de control se perciben desde los diferentes niveles y funciones.

La Sindicatura General de la Provincia de Salta se ha sumado a la actividad de la Red Federal, formalizando su adhesión a través de la firma del respectivo convenio en fecha 13 de noviembre de 2007.

La Sindicatura General de la Nación ha asumido entre sus actividades de coordinación, la de difundir y dar a conocer sobre la existencia y la labor de la Red Federal de Control Público, siendo, a su vez, el nexo comunicador entre los Organos de Control y las jurisdicciones del Poder Ejecutivo Nacional.

Los informes producidos en el marco de la Red Federal, por intermedio de SIGEN, son comunicados a la cartera jurisdiccional competente según el programa de que se trate el proyecto de auditoría y a la Presidencia del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales.

Complementando dichas comunicaciones, los aludidos documentos también son publicados en el sitio web de la Sindicatura General de la Nación, www.sigen.gov.ar, como una manera de llegar a la comunidad, cumpliendo con el principio constitucional de la publicidad de los actos de gobierno.

En materia de comunicación, la Red Federal cuenta con una publicación interna propia que se edita en la SIGEN en forma semestral. Se trata de una importante herramienta de difusión que se distribuye en marzo y septiembre de cada año en todos los organismos de control que integran la Red y que contiene información sobre el avance de las planificaciones, conclusiones de las reuniones anuales, historias de vida de los auditores de las provincias y noticias de los tribunales de cuentas. En la edición de marzo de cada año se publica un insert con el mapa actualizado de la conformación de la Red y la planificación respectiva, provincia por provincia y plan por plan.

Asimismo y prácticamente desde sus inicios, la Red Federal constituyó un tema de especial interés para su tratamiento en distintas jornadas técnico-profesionales.

México

Durante la Tercera Conferencia Internacional Regional desarrollada entre el 16 y el 20 de julio de 2006 en la ciudad de Monterrey, Estado de Nueva León, la Dra. Minnicelli —invitada por el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas— fue la encargada de presentar la Red Federal de Control Público en el marco de distintas experiencias compartidas vinculadas con el control y con la gestión pública y privada.

A este importante evento concurrieron más de 600 académicos y administradores de todo el mundo, quienes a través de diversos talleres profundizaron acerca de la temática propuesta para esta edición: "Transparencia para una Mejor Gobernanza".

Venezuela

En el transcurso del Seminario Internacional de Control Interno y Auditoría, organizado por la Superintendencia Nacional de Auditoría de Venezuela y realizado en la sede del Banco Central de ese país en septiembre de 2006, el Dr. Moroni disertó sobre el impacto de los órganos de control en la administración pública y el cambio de paradigma en esa materia.

El evento citado contó con la participación de más de 400 funcionarios y auditores de Estados latinoamericanos y de empresas públicas.

China

La Primera Conferencia y Asamblea General de la Asociación Internacional de Autoridades Anticorrupción, realizada en Beijing, República Popular China, entre el 22 y el 26 de octubre de 2006, contó con la participación del Dr. Eduardo Prina.

Se trató del mayor evento mundial sobre anticorrupción, con la asistencia de un millar de participantes de más de cien países. El papel de la SIGEN en este contexto se definió como parte de un sistema de normas de contabilidad y auditoría —y de supervisión de las mismas—, así como un sistema eficaz y eficiente de gestión de riesgos y control interno.

El trabajo en cifras

El trabajo mancomunado de los distintos componentes de la Red Federal ha permitido explotar las cualidades más salientes de cada uno de sus integrantes, de manera tal que el resultado obtenido supera a la simple sumatoria de sus esfuerzos. La visión de los auditores de la SIGEN se amplía y profundiza con el conocimiento de la realidad local, conocimiento que no es fácilmente transmisible y que aportan los organismos provinciales y municipales, en tanto que éstos se enriquecen con la capitalización de la experiencia de quienes actúan en las distintas jurisdicciones del país.

Esta mancomunión, ya desde el punto de vista de SIGEN, ha enriquecido la tarea de control, y por lógica consecuencia sus resultados, permitiendo lograr un amplio alcance de la labor, con una cobertura territorial realmente inédita, a la vez que reducir considerablemente el ciclo de auditoría.

El crecimiento en lo cuantitativo ha incidido significativamente en los resultados, toda vez que la mayor presencia del control en el campo ha permitido impactar directamente en la puesta en práctica de mejoras concretas en la ejecución, en la generación de una cultura de control y en la construcción de un adecuado ambiente de control.

En el mismo orden, se ha producido una mejora sustancial en la relación costobeneficio de la actividad de control, reducción que fundamentalmente obedece a la disminución de la necesidad de trasladar agentes del Poder Ejecutivo Nacional al interior del país.

El control de gestión como pretensión de la Red Federal

Así se considera que los controles tradicionales no alcanzan, es necesario entonces, la evaluación entre objetivos y metas alcanzados, y el grado de satisfacción obtenido.

En el caso de los planes sociales, la medición de la gestión operativa, económica, financiera y administrativa, no puede realizarse exclusivamente a través de datos contables y financieros, ya que los mismos, por sí solos, no recogen el verdadero aporte en cuanto al cumplimiento de los objetivos sociales.

En base a la experiencia y con fundamento en la doctrina actual, la evaluación debe centrarse en el análisis de los resultados, que permita generar información para conocer:

• Si las prestaciones de los programas sociales llegan efectivamente a la población.

• Si su calidad es la adecuada.

• Si su costo refleja la utilización eficiente de los recursos públicos.

• Si las prestaciones están cambiando las condiciones de vida de los beneficiarios y de las poblaciones en las que viven.

El control evalúa la efectividad, es decir, qué se obtuvo en términos de lo proyectado, y esto se puede referir:

• A la eficacia, cuando se piensa "antes y después " en los efectos sobre el contexto social de las políticas públicas.

• A la productividad, cuando se atiende ex ante y ex post a la relación cuantitativa entre las variables producto y las variables insumo.

• A la eficiencia, cuando se comparan antes y después situaciones de asignación de cierta cantidad de insumos para lograr cantidades de productos, buscando un máximo.

• A la razonabilidad de la aplicación del gasto en relación con los respaldos documentales.

Esto obliga a la Red Federal de Control Público a realizar un replanteo de las metodologías vigentes a fin de modernizar el control tratando de que el mismo se convierta en una herramienta que permita servir de vaso comunicante entre el Estado y los beneficiarios, a fin de poder minimizar los costos e ineficiencias que todo desvío o emprendimiento no razonable puede producir en los resultados finales pretendidos.

Para que el control de gestión alcance su objetivo debe ser concomitante a la propia gestión de los planes sociales.

El enfoque contributivo de la labor de la Red Federal en sus resultados

Durante el año 2006, los órganos adheridos a la Red Federal de Control Público produjeron un total de 104 informes de auditoría que, con diversos matices, comprendieron tanto aspectos económico-financieros como aspectos operativos de los diferentes programas abordados.

Según sea el programa auditado y en función de sus características y modalidades particulares, las auditorías fueron llevadas a cabo tanto en los niveles centrales de los gobiernos provinciales como en una muestra del basto espectro de localidades donde se desarrolla su aplicación.

Cada uno de estos informes ha sido comunicado a las respectivas carteras ministeriales a cuyo cargo se encuentre el programa objeto de análisis, de manera tal de poner en su conocimiento y en detalle, los resultados obtenidos producto de la labor de auditoría efectuada.

Cada auditoría en sí misma, aporta elementos de juicio particulares de la actividad evaluada y permite a quienes gestionan disponer oportunas medidas correctivas a fin de reencauzar las acciones dentro del camino trazado.

En igual sentido, para aquellos casos donde la ejecución de un mismo programa ha sido auditada en varias provincias, un análisis horizontal de las conclusiones y consideraciones expuestas por los órganos de control en sus informes aporta elementos adicionales de interés.

Esta visión, aun cuando en algunos casos pueda aparecer como parcial o de escasa representatividad respecto del conjunto de acciones que implica la ejecución de programas sociales, se estima resulta útil a la hora de integrar las etapas de gestión de este tipo de acciones de gobierno.

Como en todo proceso de gestión, definidos políticas y objetivos, el diseño da paso a la planificación y luego ésta guía la acción, para, finalmente, a través de mecanismos de control apropiados, detectar los eventuales desvíos, establecer sus causas y reiniciar el proceso con el desarrollo de las medidas correctivas y ajustes necesarios.

En ese marco, los informes analizados dan cuenta del cumplimiento general de los objetivos primordiales de los distintos programas sociales implementados por el Poder Ejecutivo Nacional, cuyo control fue abordado por la Red Federal de Control Público.

En el campo de la ejecución, subyacen cuestiones relativas a prácticas susceptibles de ser mejoradas, que al replicarse en diversos ámbitos geográficos podrían relacionarse ya no con la infraestructura u operatoria local, sino con aspectos de diseño general que requieren su revisión o con temas aún no considerados por las áreas coordinadoras de programas.

Así, en este proceso de retroalimentación y en lo atinente al diseño de las acciones, se destacan como puntos de especial interés para su revisión y actualización permanente:

• La determinación e identificación de las necesidades que se pretende satisfacer o la realidad a modificar con atención a las particularidades regionales y locales de las áreas en donde se despliega la acción de gobierno.

• El relevamiento de las estructuras operativas de los diferentes actores que intervienen o intervendrán en la ejecución, toda vez que sus fortalezas o debilidades inciden en forma directa sobre la gestión.

Por ejemplo, en programas cuya ejecución se caracteriza por un alto grado de descentralización operativa donde participa un alto número de actores, la comunicación aparece como un elemento esencial para la adecuada y oportuna coordinación de acciones e intercambio de información; fortalecer este aspecto aparece como un tema nodular en la gestión de las acciones que nos ocupan.

Intimamente relacionada con ello, la adecuada dotación y actualización del equipamiento informático dedicado a estas actividades, resulta una herramienta sustancial para construir canales de generación e intercambio de información oportuna.

• En el caso de aquellas acciones que se llevan a cabo a través del financiamiento de proyectos productivos, los cambios permanentes del contexto en que cada uno de éstos es ideado y desarrollado, requieren ser acompañados de la adecuación de los criterios de evaluación considerados para su elección, especialmente en lo que se refiere a inserción en el mercado y autosustentabilidad.

Luego, al momento de la ejecución de los programas, desde el punto de vista del fortalecimiento y construcción de adecuados mecanismos de monitoreo y control, debería considerarse:

• Procurar, desde los niveles centrales, que las distintas jurisdicciones cuenten con padrones de beneficiarios confiables, cuya revisión y actualización se soporte en adecuadas labores de supervisión y control del cumplimiento de las condicionalidades inherentes al beneficio de que se trate, tanto a la hora del otorgamiento como al momento de su posterior renovación.

• La oportunidad de las prestaciones, en particular por cuanto en los campos en que se actúa a través de los programas sociales, el factor temporal resulta determinante en el adecuado cumplimiento de los objetivos perseguidos.

Igual relevancia cabe respecto de su continuidad, tanto para aquellas prestaciones cuyo objeto se vincula con la atención de necesidades básicas (alimentación, salud, educación) como para el caso de proyectos de ejecución por etapas.

• Que los procedimientos de ejecución de los distintos niveles de gestión permitan asegurar la calidad de las prestaciones al momento de su recepción por los beneficiarios, de manera tal que el producto final de un proceso descentralizado presente la calidad y características esenciales definidas en su concepción desde el nivel central.

• Asistencia técnica y monitoreo permanente, en particular en aquellos casos de microemprendimientos que requieren mayor acompañamiento en su ejecución a fin de asegurar su éxito y proyección futura.

En ese sentido la transmisión de conocimientos a través del denominado "efecto cascada", desde las unidades ejecutoras nacionales hacia los actores más lejanos del sistema, permite aunar criterios metodológicos, tanto de ejecución como de medición, a la vez que va incrementando las capacidades instaladas en los distintos niveles intervinientes.

Finalmente, se llega a la etapa de rendición, donde más allá de constituir un imperativo legal, toda vez que se trata de la aplicación de recursos públicos, se cierra el ciclo de ejecución, aportando información útil en términos financieros, operativos y de responsabilidad. Por ello, debe tenerse presente que:

• La rendición de cuentas debe guardar una adecuada relación con los requisitos tenidos en consideración al momento del otorgamiento de los beneficios. Este equilibrio de alcanzar tanto a su contenido como a su exigencia.

• El diseño de instructivos claros y sencillos para la confección de las rendiciones de cuentas, facilita las tareas de quienes deben elaborarlas y la labor de los responsables de su análisis y aprobación.

• La oportuna y amplia difusión de dichos instructivos contribuye a fomentar el ejercicio de rendir cuentas.

• Un adecuado análisis y seguimiento de la presentación de las rendiciones de cuentas constituye un elemento adicional de monitoreo y control de la marcha de la gestión de las acciones. Una demora en la presentación de cuentas puede obedecer a cuestiones simplemente formales pero también puede estar alertando sobre desvíos y/o inconvenientes en la ejecución.

Sobre estos conceptos se ha ideado la contribución que desde el control se puede aportar a la gestión de políticas públicas, brindar soporte a quienes tienen la responsabilidad de llevar adelante la acción de gobierno, conformando con su accionar un proceso de mejora permanente en busca de la excelencia.

Así, la Red Federal de Control Público sintetiza, a través de su labor, la visión del control como constructor de una estructura con mecanismos permanentes de prevención, detección y medición, útiles para minimizar los riesgos a que se encuentra expuesta toda gestión y, de este modo, propender al cumplimiento de los principios consagrados por la ley y el fortalecimiento del sistema de información pública.