MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS

Plan Estratégico Territorial

El Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, a través de la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública, presentó recientemente el "Avance 2008-Plan Estratégico Territorial/1816-2016 Argentina del Bicentenario", que tiene como objetivos establecer una planificación federal de la inversión pública y del ordenamiento territorial para equilibrar el desarrollo geográfico y consolidar el federalismo; dentro de un marco institucional apropiado para formalizar estos enunciados desde la participación y la comunicación entre la nación y las provincias.

1. INTRODUCCION

A partir de la creación del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (Decreto N°1283/2003 y Decreto N°1142/2003), se conformó una política nacional de Desarrollo Territorial Estratégico, cuyo objetivo central es construir un país integrado y equilibrado desde el punto de vista territorial, con una fuerte identidad ecológica y ambiental, y con una organización que favorezca la competitividad de la economía y el desarrollo social.

La Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública fue creada a los fines de llevar a cabo los objetivos trazados por el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, especialmente en relación con la planificación federal de la inversión pública y el ordenamiento territorial tendiente a un equilibrado desarrollo geográfico regional que consolide el federalismo, colaborando en el desarrollo de un plan estratégico en la materia (Decreto N° 1824/2004).

Los objetivos definidos en el Decreto de su creación son:

1. Intervenir en la formulación del Plan Federal de Inversión en Infraestructura y Equipamiento, a fin de proporcionar un soporte a las actividades productivas y a la vida humana, para contribuir al desarrollo y al bienestar general, teniendo en cuenta las características del territorio nacional y la distribución de la población, así como las necesidades reales de la economía y las poblaciones locales, actuando como articulador estratégico de los diferentes niveles de organización territorial y productiva.

2. Intervenir en forma conjunta con los organismos competentes en los ámbitos nacional y provincial, a fin de delinear la Política y Estrategia Nacional de Desarrollo Territorial de la República Argentina, identificando, priorizando y acordando las principales inversiones públicas a realizarse para promover el desarrollo.

3. Diseñar y proponer, en coordinación con los organismos competentes en el ámbito nacional y provincial, las estrategias y proyectos de organización del territorio, de integración territorial nacional e internacional, de regionalización, de desarrollo y ordenamiento urbano, rural y ambiental y en toda otra estrategia de fuerte impacto territorial, dentro del marco de la Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial a fin de establecer las inversiones públicas necesarias.

4. Elaborar, junto con las Provincias y los organismos nacionales y provinciales que correspondan, los documentos técnicos necesarios para implementar y difundir las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos territoriales y de infraestructura y equipamiento.

5. Elaborar y proponer los instrumentos de planificación territorial y de obras públicas de carácter nacional que sean necesarios a los efectos de llevar adelante los programas y proyectos necesarios para contribuir a la Política y la Estrategia Nacional de desarrollo y ordenamiento territorial.

6. Elaborar un Sistema de Información, Vinculación y Asistencia Técnica, para el desarrollo territorial, que contribuirá a realizar la planificación estratégica y el monitoreo y evaluación de las políticas, planes, programas y proyectos desarrollados. (1)

De los objetivos mencionados, surgen los fundamentos de la Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial:

1. Recuperación de la planificación estratégica territorial desde el Estado: proceso del cual resulta una visión de futuro que establece lineamientos para el adecuado despliegue de la inversión pública de infraestructura para el alcance del desarrollo equitativo y sustentable de un territorio, en el marco de la formación de consensos sociales y de un adecuado análisis de escenarios prospectivos. Esta concepción recupera el rol del Estado como promotor del desarrollo y ordenamiento territorial.

El ordenamiento territorial es un instrumento de política pública, destinado a orientar el proceso de producción social del espacio, mediante la adopción de medidas de diversa naturaleza, destinadas a la adecuación del espacio para alcanzar las metas deseadas que los actores sectoriales por sí solos no podrían alcanzar.

2. Desarrollo territorial: entendido como parte de una vinculación compleja y dinámica entre el ambiente, la economía y la sociedad, en la que interviene una nueva manera de abordar y construir el territorio. En el proceso de desarrollo, mediante el cual se acrecientan las capacidades de un determinado territorio, es indispensable la incorporación de la dimensión territorial en la gestión de los distintos sectores, incluyendo los vínculos regionales multilaterales.

3. Territorio: comprendido como el espacio geográfico resultante de la dinámica de los procesos sociales, políticos, económicos, culturales y ambientales que configura un modelo territorial determinado. Este modelo territorial es la materialización del proceso de producción del espacio, que la sociedad realiza, y expresión visible de los conflictos y oportunidades inherentes a su estilo de desarrollo.

4. Articulación de las políticas públicas de impacto en el territorio: superando la inercia heredada caracterizada por las miradas e intervenciones sectoriales en el abordaje del territorio, que no dan cuenta de la compleja y dinámica vinculación entre ambiente, economía y sociedad.

5. Participación y transversalidad: en la planificación y la gestión, propiciando la articulación entre los distintos niveles de gobierno y el consenso con las organizaciones de la sociedad civil.

Es decir que la Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial consiste en guiar y orientar las acciones con impacto territorial hacia el desarrollo equilibrado, integrado y sustentable del territorio argentino, buscando superar las visiones sectoriales de la Argentina y construyendo un nuevo modo de intervención más sistémico y global, capaz de aprovechar las oportunidades de desarrollo en el marco del nuevo contexto nacional e internacional.

No obstante, para lograr una intervención de esa naturaleza en la gestión del territorio no se puede depender sólo de la acción de las autoridades nacionales, es necesario apelar a la consolidación y fortalecimiento de los gobiernos provinciales y locales en el tema territorial, a la participación social, al avance de la integración socio-económica interna, de la integración y cooperación internacional —en particular en el Bloque MERCOSUR— y a la consolidación de un desarrollo económico sustentable y mejor distribuido geográficamente. En otras palabras, el desarrollo territorial depende, por un lado, de una compleja y dinámica vinculación entre territorio-ambiente-economía y sociedad y, por otro lado, de la construcción de una nueva manera de abordar y construir el territorio.

En función de ello, a través de esta Política de Estado, se pretende que cada organismo incorpore la dimensión territorial en su gestión de gobierno y, a la par, que la sociedad argentina comprenda que este tema es una competencia compartida con las instituciones de gobierno, tomando conciencia de su responsabilidad como actor territorial. Se trata de una perspectiva de carácter transversal al conjunto de la gestión socio-gubernamental que debe permitir superar la actitud de competencia entre provincias y entre municipios, para instalar modelos de gestión compartida del territorio en el contexto de un Modelo Territorial Nacional Consensuado.

Este marco territorial consensuado de la Política Nacional de Desarrollo Territorial es lo que se denomina Modelo Territorial Deseado Nacional, la visión prospectiva o la imagen del territorio que se desea construir en el largo plazo, o lo que en el lenguaje cotidiano se señala como el "hacia dónde vamos" o "cómo queremos que sea nuestro país en el futuro". Como tal, este modelo constituye entonces una guía para orientar las iniciativas individuales y la organización del territorio nacional hacia el aprovechamiento de la diversidad natural, el desarrollo productivo, la creación de nuevos puestos de trabajo, el desarrollo y la valorización del patrimonio histórico cultural, etc. A partir de estas metas o voluntad común explícita es más fácil diseñar y poner en marcha un proyecto político nacional y superar la situación de "mosaicos" regionales y provinciales vigente.

Desde una doble perspectiva, que articula los valores y las necesidades de las personas y la visión estratégica del Estado, se definió como meta estratégica que sustenta la Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial planificar el territorio nacional de manera que, tomando como horizonte 2016 —Bicentenario de la Independencia Argentina —, cada argentino haya logrado:

• Desarrollar su identidad territorial y cultural y su sentido de pertenencia al territorio argentino.

• Alcanzar el progreso económico según sus capacidades y proyectos personales sin necesidad de abandonar su región de origen.

• Alcanzar la sustentabilidad ambiental de su territorio para garantizar la disponibilidad actual y futura de los recursos del mismo.

• Participar plenamente en la gestión democrática del territorio en todas sus escalas.

• Acceder a los bienes y servicios esenciales, posibilitando el desarrollo personal y colectivo y una elevada calidad de vida en todos los rincones del país.

El acercamiento y la convergencia entre la perspectiva de las personas y la visión estratégica del Estado actual, constituyen la base de una nueva forma de hacer política territorial en la Argentina; desde ese enfoque valorativo y estratégico, el desarrollo se mide tanto por los logros alcanzados por las personas, como por la cantidad y calidad de las inversiones, la infraestructura instalada o las acciones realizadas por el Estado. En esta visión la inversión se justifica, las acciones se validan, las políticas son eficientes y las intervenciones son exitosas, en la medida que el habitante de ese territorio en transformación logra asimilar los beneficios en provecho personal, de su familia, de su comunidad y participar en forma activa del progreso de su territorio.

La Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública se ha propuesto, como estrategia de intervención permanente, elaborar, articular y gestionar planes, programas y proyectos de desarrollo territorial, con el objetivo de guiar las acciones sectoriales con impacto territorial en los distintos niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal) hacia un modelo territorial nacional consensuado, llevando a cabo los objetivos de la Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial.

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(1) Boletín Oficial, Decreto Nº 1824/2004.

2. LAS POLITICAS PUBLICAS PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL: El rol del Estado en la Política Territorial

La necesidad de recuperar el Estado como actor primordial en los procesos de desarrollo regional es materia de coincidencia en la gran mayoría de los ámbitos de pensamiento contemporáneos, tanto políticos como académicos.

La evidencia empírica de lo que su ausencia ha provocado como consecuencia generalizada, ha puesto en el seno del debate en torno al desarrollo, la necesidad de redefinir su rol en el marco de la complejidad que suponen las claves del fenómeno de la globalización. Esta afirmación conduce a la realización de dos preguntas: en primer lugar: ¿qué se entiende por desarrollo regional?, y en segundo lugar: ¿cuáles son las claves del fenómeno que lo condiciona y en el que el Estado debe actuar?

Las definiciones de desarrollo son múltiples. Se puede consignar entre ellas la contenida en "Un Programa de Desarrollo" del Secretariado General de las Naciones Unidas (1994) en la que se establecen cinco esferas que lo determinan: la paz como base fundamental; la economía como motor del progreso; el medioambiente como base de la sostenibilidad; la justicia como pilar de la sociedad y la democracia como buen gobierno.

Estos acuerdos fundamentales resumen los valores en los que se considera debe anclarse todo programa de desarrollo contemporáneo. Ahora bien, cuando amparados en conceptos de este orden, se habla de desarrollo territorial o desarrollo regional, se comienza a ajustar el foco y con ello las preguntas formuladas. Las palabras territorio y región remiten ya no sólo a grandes ideas rectoras, sino al tratamiento de los recortes espaciales, de la diversidad de lugares y comunidades donde dichas ideas se desenvuelven.

Se ingresa entonces en un campo sobre el que existen distintas formas de abordaje en la literatura especializada, pero en los que, existe un factor común: el reconocimiento de la controversia espacio global-espacio local que imprime la forma de organización del mundo contemporáneo. El binomio local-global reconoce una relación compleja y de interdependencia en la esfera económica, tecnológica y cultural. Esta ecuación implica cierta percepción de amenaza-oportunidad de lo local respecto de lo global. Amenaza, por ejemplo, al patrimonio natural y cultural local por sobreexplotación o intrusión y por el contrario, oportunidad de mejora de la calidad de vida por el flujo económico y tecnológico que implica ser sujeto de interés para el mercado global.

Esta realidad alimentó el nacimiento de una serie de movimientos civiles contestatarios cuyo accionar se basó en la reivindicación de los derechos de las comunidades locales y de las personas que habitan cada nación, a ser tenidos en cuenta, a vivir dignamente.

Este accionar, junto al dramático aumento de los indicadores de pobreza en las regiones "perdedoras" en el reparto global, del conflicto social que esto alimentó y de la crisis ambiental producida por la explotación indiscriminada de los recursos naturales, fue modificando el discurso de las dirigencias políticas en todos sus estamentos.

En el caso de Latinoamérica, el escenario de alineamiento pleno a las reformas estructurales en la década del noventa, mutó al escenario geopolítico contemporáneo, caracterizado por la presencia de un buen número de gobiernos dispuestos a afianzar la inclusión de sus países en la economía global, pero en el marco de acuerdos multilaterales que los consoliden como bloque regional y a intervenir como estados corrigiendo las asimetrías sociales que el mercado produce cuando pauta por sí solo su andamiaje económico. Este ejercicio de soberanía supone implementar políticas económicas creativas, alternativas a la ortodoxia neoliberal, que generan no pocas resistencias en el ámbito nacional e internacional, pero que resultan claves para el cambio de rumbo que se propone.

La lectura de estos fenómenos produjo a su vez una serie de coincidencias entre los expertos dedicados a la problemática del desarrollo y el planeamiento regional, lo cual fue configurando un nuevo paradigma cuyas preguntas y respuestas giran en torno al protagonismo que deberían cobrar las regiones y sus gobiernos si pretenden ser actores de su propio desarrollo.

Uno de los puntos de coincidencia del pensamiento en la materia es que el desarrollo regional está condicionado por la confluencia de variables exógenas y endógenas. Las primeras, como ya mencionamos, se refieren a la lógica del mercado global de capitales y las segundas apuntan a las capacidades de la región para posicionarse como sujeto de su propio desarrollo. Estas últimas remiten a aspectos intangibles del orden de situaciones o procesos que tienen lugar en la región y que configuran la capacidad social de promover acciones dirigidas a fines colectivos. Configuran en conjunto lo que ha sido denominado como "capital social" y algunos de sus componentes más relevantes son: el nivel de capacitación o conocimiento científico y técnico disponible en una comunidad, que incluye tanto el conocimiento de su propio territorio como el conjunto de saberes susceptibles de ser usados para el desarrollo de la región; la densidad institucional, que hace referencia al conjunto de instituciones públicas y privadas de una comunidad y a su grado de complementariedad y eficiencia; el capital cultural que remite al acervo de tradiciones, relaciones sociales y modos de producción específicos de una determinada comunidad, que devienen a su vez en actitudes hacia el trabajo, la cooperación o la competencia.

La tesis generalizada es que la sola provisión de inversión material —más infraestructura, por ejemplo— no garantiza el desarrollo, si ésta no se vincula estrechamente con la acumulación de diversas formas de capital social.

El segundo aspecto sobre el que existe coincidencia es el de la importancia de la dotación de infraestructuras y servicios como soportes de las políticas de desarrollo regional.

Las infraestructuras han sido históricamente los vehículos de intercambio entre las personas, los servicios y los bienes originados en distintos territorios, determinando su magnitud el grado de vinculación existente entre unos y otros. Su trazado, asociado a las características del medio natural, estructura la forma de ocupación del suelo, su patrón organizacional y su despliegue es resultado del proceso de colonización que ha tenido lugar en cada territorio del planeta: sabemos que este patrón organizacional es herencia de la vocación que cada región tuvo para las metrópolis dominantes en etapas sucesivas y que el papel que jugó el puerto de Buenos Aires, como cabecera del comercio del país con estas últimas, determinó los flujos de inversión en infraestructuras que proveyeron, por ejemplo, de la red vial y ferroviaria básica que a éste convergen. El comercio de bienes y servicios entre distintos lugares del planeta ha tenido en el contexto de la globalización un crecimiento exponencial. El proceso de descentralización y segmentación de la producción que supone la organización de la economía mundial, conlleva el crecimiento cualitativo y cuantitativo de intercambios de todo tipo y la necesidad de contar con infraestructuras adecuadas para poder concretarlos.

Producir y comerciar bienes, por ejemplo, requiere de energía e infraestructuras de transporte como puertos, carreteras, ferrocarriles y al mismo tiempo de redes de comunicación tecnológicamente acordes con la dinámica de toma de decisiones que exige el comando de estas operaciones. En este contexto, la ausencia de dotaciones adecuadas a los estándares tecnológicos internacionales, así como la provisión ineficiente de servicios, constituye un obstáculo de primer orden para la obtención de buenos índices de crecimiento económico.

Sin embargo, la constatación de la inequidad territorial que produce el mercado cuando actúa como principal factor determinante de la inversión en infraestructuras, conduce a otras consideraciones. La cuestión del desarrollo regional o local tiene un papel protagónico y en este contexto la dotación de infraestructuras cobra otras dimensiones. Estas se asocian a tres aspectos fundamentales:

• A su valor como vehículos de cohesión social, en la medida en que permiten a los habitantes del territorio acceder a los bienes y servicios necesarios para garantizar su calidad de vida, así como desarrollar relaciones de complementariedad y solidaridad entre territorios vecinos.

• A su importancia para garantizar el acceso de las producciones locales a los mercados subnacionales, nacionales e internacionales, promoviendo con ello mejores oportunidades de desempeño económico para las regiones rezagadas.

• A su papel como promotoras de la inversión privada, visto que la mayor dotación e infraestructuras eleva las ventajas comparativas de una región a la hora de decidir la localización de inversiones productivas.

Esta consideración modifica significativamente el foco de mirada tradicional sobre las inversiones en infraestructura.

El despliegue de infraestructuras en el territorio se asienta en la voluntad política de promover el desarrollo de las regiones rezagadas y de las comunidades que en ellas habitan y ya no exclusivamente en los requerimientos de una economía volcada hacia el exterior.

Resulta válido reiterar sobre el particular el significado de la expresión voluntad política: de no existir una voluntad de gobierno explícita que conduzca la toma de decisiones, que se proponga modificar las tendencias, la dinámica del mercado tiende a concentrar la inversión en las regiones que ofrecen condiciones apriorísticas favorables, dadas las ventajas comparativas de las economías de aglomeración. La localización de la inversión industrial y la adecuación de las redes de infraestructura y servicios configuran así un círculo de acumulación de capital que retroalimenta la inequidad entre distintas regiones del territorio.

Se puede resumir entonces los principales efectos positivos que pueden esperarse de la inversión en infraestructuras en el territorio:

• Mejorar la accesibilidad y dotación de servicios de zonas actualmente marginadas de los principales centros de producción y consumo.

• Disminuir la vulnerabilidad proveyendo infraestructura básica y posibilitando el acceso a la educación y a la cobertura de salud de la población.

• Viabilizar los intercambios de bienes intangibles entre distintas comunidades, que promueven lazos de complementariedad y solidaridad, a partir de inversiones en transporte y telecomunicaciones.

• Promover la atracción de más y mejores inversiones productivas en base a la mejora de las ventajas comparativas de las regiones marginadas.

• Disminuir los costos empresariales a partir de la mejor provisión de energía, de la disminución de los costos de transporte, y de los tiempos de operación y la mejora de la oferta de servicios en los puertos y aeropuertos, entre otros.

El tercer aspecto, sobre el que existe coincidencia en el pensamiento en torno al desarrollo del territorio, es el de la necesidad de recuperar el planeamiento como herramienta de gobierno.

Planificar en cualquier orden es sinónimo de imaginar el futuro, de proyectar lo que se busca obtener, de proponerse timonear el propio destino y prepararse para solucionar las contingencias que atenten contra el logro del objetivo deseado. Pero, ¿en qué consiste planificar el desarrollo del territorio?, ¿qué clase de producto es el que hay que elaborar y quién debe llevarlo a cabo?

La complejidad de los elementos determinantes del desarrollo de un territorio hace evidente que un desafío de esta naturaleza no pueda resumirse en un documento acabado (como el Plan Estratégico Territorial), sino que debe ser la expresión de un proyecto político capaz de cohesionar a la mayoría de la población en torno de objetivos comunes. Y que son el gobierno nacional y los respectivos gobiernos provinciales y locales quienes —ejerciendo su esencial obligación— deben liderar los procesos necesarios para conducir al territorio por el sendero del esperado desarrollo.

Desde este marco conceptual se analizan las características que deben tener los instrumentos contemporáneos de planeamiento del territorio —entendido este último como soporte de la vida de las comunidades— y en el estado del conocimiento en la materia.

La escasa eficacia que se le asigna a los instrumentos tradicionales de planeamiento, ha alumbrado una generación de planes que se proponen no concluir en una serie de disposiciones programáticas y reglamentarias sino en instrumentos con una real posibilidad de implementación. El planeamiento de "cascada", determinista, que transita jerárquicamente de lo general a lo particular, que presupone la posibilidad de conducir los procesos territoriales en base a lo producido en gabinetes técnicos del Estado, ha sido sustituido por instrumentos desarrollados a partir de los conceptos de "planificación estratégica", "planificación urbano-ambiental" y las denominadas "operaciones urbanísticas", que remiten a intervenciones puntuales en sectores delimitados de la ciudad o el territorio.

Esta nueva manera de enfocar la planificación —si bien mantiene algunos componentes esenciales de la teoría de la planificación como base indispensable— reconoce la incertidumbre como condición general en la que opera e introduce la necesidad de administrar instrumentos flexibles que permitan convertir la inmensa cantidad de información disponible en conocimiento para la acción. Esta última noción es clave en el enfoque metodológico de la planificación contemporánea: la flexibilidad se presenta como atributo por excelencia innovador, incorporando en sí mismo las ideas de eficiencia y de participación que remiten respectivamente a la operatividad y legitimidad del plan.

La eficiencia se manifiesta en la creación de instrumentos novedosos de gestión que permitan la utilización racional de los recursos con que se cuenta, considerando las oportunidades, las necesidades más urgentes y la adaptabilidad de las proyecciones futuras. Y la participación supone la incorporación de los diversos sectores sociales —las entidades públicas, el sector privado y la denominada sociedad civil— en todas las etapas del desarrollo del plan desde la elaboración, hasta la aplicación, evaluación y revisión.

En suma, se trata de la construcción de andamiajes anclados en determinadas certezas que orienten el rumbo y que sean útiles para maniobrar en escenarios caracterizados por la incertidumbre producto de la multiplicidad de factores y actores que los condicionan. Las características fundamentales que deben cobrar estos instrumentos son:

• Ser capaces de producir conocimiento sobre el propio territorio a partir del cúmulo de información a la que hoy se tiene acceso a partir, por ejemplo, de los sistemas georreferenciados. Su profusión puede confundir más que orientar si no se tiene la capacidad de procesarla con indagaciones correctamente orientadas.

• Concebirse como instrumentos de construcción y evaluación de escenarios más que de definiciones. En la medida de que estas últimas serán el resultado de la combinación de múltiples variables no controlables desde el plan, la documentación que se produzca debe entenderse como herramienta que ilustre los costos y beneficios de la selección entre uno u otro escenario. En suma, como herramienta para la toma de decisiones.

• Entenderse como plataformas de trabajo interactivas, que se construyen sobre la base de consensos transversales —multidisciplinarios y multisectoriales— entre el sector público, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil. Se trata de un desafío en la medida en que debe articular en consonancia los conceptos de liderazgo, participación pública y concertación. Sin embargo, la acumulación de experiencia en la materia permite contar en la actualidad con un rico andamiaje metodológico, susceptible de ser aplicado a lo largo del proceso de construcción del plan.

Sintetizando, un plan para el desarrollo del territorio debe entenderse como herramienta de un proyecto político colectivo, debido a dos razones fundamentales:

a) Porque la palabra "desarrollo" remite a la interacción de dimensiones múltiples que sólo pueden estar abarcadas en un proyecto de esa naturaleza.

b) Porque planificar es hacer política, sea ésta explícita o implícita. Por el contrario, ampararse en la idea de que es sólo materia técnica, suele opacar orientaciones subyacentes que es necesario transparentar si se quiere efectivamente alterar las tendencias en virtud del interés colectivo. La existencia de dicho proyecto es asimismo condición para garantizar la coherencia entre la diversidad de planes sectoriales que —haciendo hincapié en una u otra temática— inciden en el desarrollo del territorio.

3. DESCRIPCION DEL PLAN ESTRATEGICO TERRITORIAL

El Plan Estratégico Territorial es una guía para el despliegue de la inversión pública, y fue concebido como un proceso de construcción federal de consensos, a través de la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública, y apoyado en el trabajo participativo de los gobiernos provinciales y sus respectivos equipos técnicos. Es decir, no constituye un producto en sí mismo, sino un proceso de pensamiento estratégico en constante actualización.

Dos lineamientos atraviesan la concepción del Plan: el derecho de todos los habitantes del suelo argentino a tener garantizadas buenas condiciones para vivir y desarrollar sus actividades productivas con independencia de su lugar de residencia, y la necesidad de construir un Estado sólido capaz de anticiparse a las demandas de inversión en el territorio.

Se plantearon tres objetivos generales en su constitución: mejorar y sostener el crecimiento de la producción en forma equilibrada, mediante la construcción de infraestructura y equipamiento; garantizar el acceso de la población a los bienes y servicios básicos, promoviendo el desarrollo equitativo de las regiones y el arraigo de sus habitantes; y contribuir a la valorización del patrimonio natural y cultural a través de una gestión integrada y responsable.

A su vez se definieron tres componentes principales: un Modelo Actual, una proyección de Modelo Deseado y una Cartera de Proyectos de Infraestructura que contuviera obras estratégicas para concretar el pasaje entre el Modelo Actual y el Modelo Deseado.

Estos elementos se aplicaron tanto en cada jurisdicción provincial como en la escala nacional, considerándose aspectos ambientales, económicos, sociales y de infraestructura.

Estos objetivos planteados constituyeron el disparador de la convocatoria institucional realizada, a través de la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública, a los respectivos gobiernos provinciales y se comportó como plataforma de trabajo entre los equipos técnicos nacional y provinciales para la elaboración del Plan Estratégico Territorial.

Dicha convocatoria se instrumentó mediante un proceso de trabajo conjunto, en el que mediaron sucesivos encuentros en cada provincia, así como en las oficinas ministeriales, durante los cuales se debatieron diversas problemáticas provinciales y regionales. Esta dinámica participativa requirió la designación de equipos técnicos de trabajo por parte de los diferentes gobiernos provinciales imbuidos de los lineamientos políticos respectivos, con los que se acordaron procedimientos metodológicos comunes, de cara a la obtención de resultados homogéneos.

A continuación se grafica el proceso institucional de construcción del Plan, con la articulación de los equipos técnicos nacionales y provinciales, sumada a la consulta y aportes de organismos nacionales y provinciales. A su vez, se sintetiza la metodología utilizada para la elaboración de los Modelos Actuales y Deseados provinciales y su síntesis a nivel nacional.

Mediante el trabajo conjunto de equipos técnicos provinciales y nacionales, se llegó a la formulación por parte de cada equipo de tres resultados sucesivos referidos a su territorio:

• Un diagnóstico de la situación actual o Modelo Actual del territorio de cada jurisdicción del país, a partir del análisis de las situaciones social, económica, ambiental y de infraestructura existente.

• La formulación de estrategias reparadoras de conflictos y promotoras de potencialidades detectados en el territorio local, o Modelo Deseado.

• Estrechamente vinculado a éste, una Cartera Preliminar de Iniciativas y/o Proyectos de Inversión en Infraestructura funcionales a la construcción de dicho modelo, identificadas como fundamentales para poner en marcha el cambio de las tendencias que tendrían lugar en el territorio sin la intervención pública.

A lo largo de este proceso, tuvieron lugar una serie de encuentros regionales —promovidos por las propias provincias— en los que se pudieron abordar las cuestiones locales desde una mirada comprometida con la región. Por último, se realizaron dos foros nacionales cuyo objetivo fue la compatibilización de criterios en el trabajo puesto en marcha en cada provincia, así como el conocimiento interactivo de las problemáticas e iniciativas locales y regionales.

Paralelamente, se llevó a cabo por parte de los equipos técnicos de la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública una labor de consulta con los organismos ministeriales con competencia en cada sector de infraestructura. Se chequearon tanto los lineamientos estratégicos con los que se está promoviendo la inversión en cada sector, como el banco de proyectos puesto en marcha, programado o identificado para el horizonte temporal 2016.

Nutriéndose tanto del trabajo descripto como de antecedentes bibliográficos e información primaria en cada materia, el equipo técnico de la Subsecretaría formuló, a escala federal, una Síntesis Interpretativa del Modelo Actual y Modelo Deseado del Territorio Nacional, así como la Compilación Preliminar de la Cartera de Iniciativas, Programas y Proyectos de Infraestructura y equipamiento que se consideran coadyuvantes a la concreción de este último:

El Modelo Actual del territorio nacional caracteriza la interrelación existente entre los análisis del medio construido (stock de infraestructura y equipamiento instalado en el medio natural), la caracterización económica, caracterización social y caracterización ambiental país:

A continuación se presentan los diferentes mapas resultantes del análisis de las dimensiones citadas. En su conjunto configuran el Mapa Síntesis Modelo Actual Nacional.

Como producto de la primera dimensión de análisis, el país quedó dividido en un conjunto de 25 sub-regiones, agrupadas en tres grandes categorías. Las sub-regiones de categoría A corresponden a núcleos dinamizadores del territorio, regiones relativamente pequeñas en términos de superficie pero altamente pobladas y urbanizadas, con un alto desarrollo socio-productivo y del medio construido, donde confluyen los principales flujos de cargas y pasajeros. Las sub-regiones de categoría B constituyen territorios de media o alta urbanización, con sistemas urbanos integrados y de media a alta consolidación socio-productiva y del medio construido. Por último, las sub-regiones de categoría C refieren a territorios con bajo nivel de urbanización y con baja integración, y baja consolidación socio-productiva y del medio construido.

Las áreas comprendidas en la categoría A contienen a la mayoría de las regiones metropolitanas del país y el mayor porcentaje de la población urbana, y están distribuidas en diversos subtipos. Incluyen, en primer lugar, las mayores aglomeraciones urbanas con el más alto nivel de diversificación productiva y terciario especializado: la franja industrial Rosario/Buenos Aires, que se inscribe en el denominado Eje Fluvial Industrial, y el Gran Córdoba más su área de influencia hasta Río Cuarto. En segundo lugar, se encuentran las aglomeraciones intermedias con niveles medios a altos de industrialización: Comodoro Rivadavia, Tucumán, los subsistemas Salta-Jujuy, Resistencia-Corrientes y el sur costero de Santa Cruz, los núcleos urbanos con altos niveles de integración agroindustrial como los oasis cuyanos del Gran Mendoza, del Gran San Juan y San Rafael y finalmente el oasis de riego del Alto Valle del Río Negro. En tercer lugar, se hallan los sistemas particulares como los de regímenes de promoción industrial en Tierra del Fuego y el eje San Luis/Villa Mercedes, los especializados en la explotación turística basada en sus atractivos naturales —el más maduro con centro en Bariloche y el de desarrollo más reciente en el Calafate, ambos en el área subandina del sur argentino—, y el caso singular de Puerto Madryn donde convergen con gran dinamismo la actividad industrial especializada, el turismo y la actividad pesquera manufacturera.

Las áreas comprendidas en la categoría B incluyen los sistemas urbano-rurales más desarrollados que vertebran el modelo histórico agro-exportador, y que conforman redes de centros con niveles medios a altos de integración y cobertura de servicios, los cuales se extienden en los territorios agrícola-ganaderos pampeanos y extra-pampeanos más consolidados del país, aunque con distinto grado de desarrollo agroindustrial. En lo que respecta al sistema de asentamientos, se observan tres subtipos claramente diferenciados: el sistema urbano altamente consolidado e integrado que se extiende en la llanura pampeana (principal beneficiaria del modelo agro-exportador, dada su alta productividad), el sistema urbano de media consolidación e integración del NEA, y el sistema urbano de media consolidación e integración organizado en corredor en los valles del NOA, ambos ligados a regiones agro-productivas de menor grado de desarrollo y con carencias de infraestructura, fundamentalmente energética en el segundo caso.

Finalmente, las áreas de categoría C incluyen las de menor intensidad de ocupación humana, en las que se combinan la baja integración territorial con niveles de explotación extensiva del suelo. Representan las áreas de menor desarrollo relativo del país, poseen escasas condiciones naturales para la producción primaria y no han podido desarrollar un esquema socio-productivo consistente, aunque contienen algunas zonas con cierto grado de desarrollo, basado generalmente en la presencia de actividades extractivas que funcionan como enclave. Pueden diferenciarse los siguientes subtipos en relación con los niveles de consolidación socio-productiva: niveles medios en la franja árida cuyana, nor-patagónica y la meseta patagónica sur, niveles deficitarios en la Puna, el centro árido Santiago/Córdoba y la meseta patagónica norte, y niveles muy deficitarios en el Chaco seco.

La constitución del Modelo Deseado del territorio nacional se asienta sobre los tres objetivos generales establecidos como horizontes del Plan Estratégico Territorial (PET) y cada uno de ellos se desagrega en estrategias específicas e interactivas.

Este modelo se construyó, además, de acuerdo a cuatro ideas rectoras en cuanto a esquemas organizacionales del territorio:

A. Esquema Integrado Nacional e Internacional

El proceso de internacionalización de la economía reemplaza al viejo paradigma de centro-periferia, y establece una nueva relación entre lo local y lo global, generando cambios ineludibles en la estructura productiva del país. La mayor expresión de este nuevo modelo es la creación del MERCOSUR, lo cual integra definitivamente a la Argentina a un territorio de mayor envergadura.

Esta integración se viabiliza a través de la apertura de nuevos y mejores pasos fronterizos y la creación y consolidación de los corredores de integración, los cuales pueden ser definidos como áreas geográficas de dimensiones variables que se estructuran no por sus características naturales y demográficas, sino por su rol de articuladoras entre territorios a nivel internacional.

Los mismos permiten el libre paso de productos y la colocación eficaz de la producción nacional en los mercados mundiales. El aprovechamiento selectivo y estratégico del proceso de globalización proporciona un nuevo desafío y oportunidad para el sistema productivo nacional, en tanto aporta ventajas importantes para el posicionamiento de la economía en el circuito internacional. En efecto, la colocación de los distintos productos regionales en el exterior es viabilizada y agilizada por los corredores de transporte que atraviesan el territorio nacional y surgen espacios de integración transfronterizos con países limítrofes, que refuerzan los lazos comerciales entre regiones adyacentes.

Las tres categorías de áreas de intervención se distinguen por el tipo de acciones que se necesitan promover en cada una. Estas surgen del conocimiento de su dinámica actual, relacionado con una interpretación de sus potencialidades de desarrollo en el contexto regional y las tendencias que evidencian de no mediar una política pública determinada.

Las áreas a cualificar corresponden, en términos generales, con las identificadas como de categoría A en el Modelo Actual. Son las áreas más dinámicas, con economías competitivas e insertas en el mercado internacional y con un medio construido de buen grado de consolidación, que tienen por vocación sostener su rol como generadoras de riqueza. Para ello necesitan adecuar sus infraestructuras y equipamientos a las demandas presentes y futuras, así como mitigar los impactos ambientales negativos que acarrea el crecimiento sin planificación.

Las áreas a potenciar, homologables en términos generales a las de categoría B en el Modelo Actual, comprenden áreas con cierto dinamismo, en base a actividades pioneras que aún no han alcanzado niveles altos de consolidación. La situación tiene origen generalmente en dos factores relacionados entre sí: el bajo nivel de diversificación de la actividad principal y el insuficiente desarrollo del soporte físico construido, sobre todo en aquellos casos de crecimiento reciente de la actividad predominante. Constituyen este grupo un conjunto de áreas de diversas características, pero que tienen en común el hecho de poseer recursos naturales y/o particularidades de tipo ambiental, cultural o paisajística no suficientemente explotados o que han alcanzado un techo en su desarrollo por la debilidad de su dotación de infraestructura y equipamiento. La particularidad y diversidad en términos de oportunidades que presentan cada una de estas áreas, supone también la necesidad de intervenciones diferenciadas por sector y envergadura. Los programas de inversión para cada caso deberían definirse a partir de la elaboración de planes de desarrollo también particularizados, y de carácter multisectorial.

Las áreas a desarrollar, correspondientes con las zonas agrupadas en la categoría C del Modelo Actual, son actualmente las más rezagadas y menos pobladas del país, aunque cabe destacar la diferencia relativa que comportan en términos de densidad de habitantes por Km2, aún siendo las menos pobladas de sus respectivas provincias (la estepa patagónica cuenta con muchos menos habitantes que las regiones menos pobladas del nordeste y norte argentino, como la Puna, gran parte de Santiago del Estero, la selva chaqueña-formoseña y los ínter oasis cuyanos). El tipo de acción que se propone para estas zonas, básicamente rurales, apunta a promover el desarrollo económico y social, haciendo eje en sus potencialidades ambientales y humanas. Se trata de apoyar o transformar la base productiva de su economía, fomentando su diversificación y afirmando paralelamente la cultura y la identidad local.

El patrón espacial de la red de los corredores de conectividad en la Argentina presenta como característica más relevante la existencia de unas pocas áreas en las que se concentran los flujos de cargas y pasajeros y, como consecuencia, el aislamiento de una gran parte del territorio nacional respecto de la dinámica de dichos corredores.

Frente a esta configuración, se plantea la combinación de dos estrategias de intervención en materia de infraestructura. Una de ellas consiste en reforzar las dotaciones en los corredores más congestionados mediante inversiones tales como la ampliación de capacidad de la red vial, ejecución de centros de transferencia intermodal y mejoras en el sistema portuario. La segunda implica la modificación de la configuración actual del sistema de corredores a partir de inversiones basadas en el diseño de una nueva red. De este modo se refuerzan las dotaciones existentes, descongestionando los tramos más solicitados, y se articulan áreas hoy desconectadas del sistema principal, alentando la interacción entre territorios y corredores y propendiendo no solamente a la eficiencia en los flujos de bienes y pasajeros, sino también a la mejora de las condiciones socioeconómicas de la población que allí reside.

Por último, la proyección de un sistema urbano policéntrico implica comprender al territorio ya no en términos de áreas y corredores sino como la combinación de ambas dimensiones: como un sistema de asentamientos humanos. La premisa subyacente a esta línea de acción es que todos los habitantes del país deben tener una adecuada accesibilidad a los recursos tecnológicos, culturales y servicios sociales e institucionales.

En lo que respecta a inversiones en infraestructura y equipamiento, las necesidades de las ciudades se diferencian de acuerdo a las problemáticas que les confieren su dimensión y complejidad. El refuerzo de las ciudades intermedias requiere, fundamentalmente, inversión en vivienda y equipamiento educativo, sanitario y social —que contribuyan a retener a la población y/o a atraer nueva mediante políticas migratorias específicas, en el marco de programas de incentivo a la producción—. También requieren mejoras generalizadas en el sistema de comunicaciones y de transporte en todos sus modos. En cuanto a las grandes ciudades, centros históricos de atracción de población y por ello de aumento de sus periferias, demandan todo tipo de servicios básicos —soluciones habitacionales para erradicar las viviendas precarias, extensión sistemática de redes de agua y saneamiento y dotaciones sanitarias y educativas—. Paralelamente, el crecimiento y transformación de su dinámica económica exige intervenciones de adecuación de sus infraestructuras productivas a los requerimientos contemporáneos en sectores tales como transporte, comunicaciones y energía. A estas exigencias se suman nuevos desafíos de gestión en problemáticas como la movilidad, la disposición de residuos y la preservación del medio ambiente.

Como tercer producto, se elaboró una selección de los proyectos propuestos como estratégicos en las carteras provinciales, conformando un listado nacional preliminar de obras necesarias para el desarrollo del Modelo Territorial Deseado de la Argentina.

Los proyectos identificados en esta etapa del Plan Estratégico constituyen una primera aproximación a la cartera de inversión en infraestructura que se considera necesaria para el desarrollo de un nuevo modelo territorial para la Argentina. Como se ha señalado en los puntos anteriores, ésta se enmarca dentro de una estrategia que busca superar el efecto sectorial de cada una de las intervenciones propuestas y lejos de pretender identificar una cifra global de la mencionada cartera, intenta hacer un aporte a la construcción mancomunada de un modelo territorial inclusivo, superador del histórico heredado.

Frente a ello resulta necesario que el conjunto de actores que apuestan al desarrollo de la Argentina —públicos y privados—, se sumen al proceso generado en el marco de un esquema consensuado mediante el cual se prioricen las futuras inversiones y se encuentren los mejores mecanismos para su financiamiento. Un esquema que contemple la relación que existe entre las inversiones en infraestructura y el desarrollo territorial, el impacto recíproco de los proyectos y la optimización de los recursos disponibles, más allá de los beneficios particulares de cada sector.

4. ETAPA ACTUAL DEL PLAN ESTRATEGICO TERRITORIAL: Difusión del trabajo realizado. Revisión y Ponderación de la Cartera de Proyectos de Infraestructura

Actualmente se encuentra en marcha la difusión del trabajo conformado, la revisión de los Modelos Deseados y la Ponderación de las Carteras de Proyectos de Infraestructura establecidas por las Provincias, para luego elaborar una nueva síntesis a nivel nacional.

Ponderación de las Carteras de Proyectos de Infraestructura

Se está realizando un trabajo conjunto con los equipos técnicos provinciales para actualizar y ponderar las carteras de proyectos de infraestructura que figuran en el Plan Estratégico Territorial.

La consolidación de un trabajo consensuado permitirá concluir con la identificación de una Cartera Ponderada de Proyectos de Infraestructura y Equipamiento, sumada a un conjunto de medidas y proyectos no estructurales que permitan la concreción del Modelo Deseado.

Actividades

Durante este año y el 2009 se fijó como tarea, además de la difusión del trabajo realizado, el análisis de la consistencia lógica de los procesos de planificación iniciados en cada provincia que concluyeron preliminarmente en la definición de Modelos Territoriales Actuales y Deseados y las Carteras de Proyectos de Infraestructura Estratégicos. Dicha etapa contempla la validación de los Modelos Deseados provinciales a través de los aportes que la sociedad civil pueda realizar, ya sea a través de universidades, organizaciones no gubernamentales o centros profesionales. La instrumentación de esta participación queda a cargo de cada equipo provincial, ya que las particularidades idiosincrásicas hacen que sea inviable su gestión centralizada y homogénea. En la mayoría de los casos se han realizado convocatorias amplias para trabajar en modalidad de taller, poniendo a consideración de los participantes el trabajo provincial incluido en el Plan Estratégico Territorial.

El trabajo se divide en tres etapas. En la primera se revisó la coherencia del vínculo entre los problemas, sus causas y efectos contemplados en el Modelo Actual y los Objetivos, Estrategias y Proyectos pertenecientes a los Modelos Deseados. En la segunda y tercera etapa se abocará a identificar los impactos territoriales individuales y cruzados o sinergéticos de los proyectos observando la coherencia entre estos impactos y el Modelo Territorial Deseado.

El producto que se obtendrá de esta etapa será un conjunto de proyectos jerarquizados de acuerdo a su contribución al desarrollo territorial del área en cuestión.