(Primera Parte)

La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Jefatura de Gabinete de Ministros realizó el documento titulado: "Estrategia de Turismo Sustentable. En Reservas de Biosfera y Sitios Ramsar de la República Argentina", con la colaboración del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Debido a la importancia de la problemática se considera fundamental difundir la totalidad del informe desarrollado, y teniendo en cuenta su extensión el mismo se publicará en tres ediciones.

En esta primera parte se difundirán dos temas centrales: el marco conceptual del turismo sustentable y las bases para una estrategia de turismo sustentable. En relación al marco conceptual se describirán las siguientes directrices: el turismo como un impulso para el cambio ambiental, las relaciones entre el turismo y el ambiente, los principales impactos del turismo, los fundamentos y la evolución del desarrollo sustentable, las principales declaraciones vinculadas, los conceptos, los principios y las directrices del turismo sustentable, el turismo responsable, el ecoturismo, el Programa para el Turismo Sustentable y los actores involucrados en la cuestión. Y sobre las bases para una estrategia de turismo sustentable, se analizarán los aspectos institucionales, las actividades de la Unidad de Turismo Sustentable y Ambiente, el Proyecto PNUD ARG 05/015 y la relación con las contrapartes provinciales y locales.

La segunda parte de esta nota se publicará en el Suplemento Actos de Gobierno N° 63 (el 23 de noviembre de 2009) y se concentrará en la experiencia piloto llevada a cabo en la Reserva de Biosfera Laguna Blanca (Provincia de Catamarca) y en la experiencia piloto en el sitio Ramsar Laguna Brava (Provincia de La Rioja).

Finalmente, la tercera y última parte de este documento se publicará en el Suplemento Actos de Gobierno N° 64 (el 30 de noviembre de 2009) donde se explicará la importancia de la comunicación en la estrategia de turismo sustentable. Además, a modo de conclusión, se difundirá un epílogo de esta investigación y tres anexos que incluirán las informaciones referidas a las reservas de biosfera y sitios Ramsar de la República Argentina, los criterios de elegibilidad de reservas de biosfera y sitios Ramsar, y las declaraciones internacionales sobre turismo sustentable.

El documento que se presenta a continuación fue elaborado en el marco del Proyecto PNUD ARG 05/015 "Apoyo para la formulación de una estrategia de Turismo Sustentable en Reservas de Biosfera y Sitios Ramsar de la Argentina" y es el resultado del trabajo realizado desde la Unidad de Turismo Sustentable y Ambiente de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable entre el 15 de septiembre de 2005 y finales del 2008.

Al ser este el primer documento oficial que se elabora en la Argentina sobre el tema, se ha intentado subrayar y advertir que el vigor de la actividad turística depende en gran medida de la salud del ambiente en que se desarrolla.

La fortaleza y el dinamismo del quehacer turístico están intrínsecamente vinculados a la preservación de su entorno. Es desde esta perspectiva, capaz de asumir la complejidad de la relación entre turismo y ambiente, que se ha delineado a grandes rasgos lo que significa una estrategia de turismo sustentable, que se encuentra siempre atenta a mensurar los efectos negativos que provoca su propia actividad, para reducir al mínimo las consecuencias que pueden derivarse de ella.

Se ha señalado, además, que un número cada vez mayor de personas busca realizar sus viajes en un ambiente lo menos contaminado posible, por otras actividades productivas o simplemente por el impacto que provoca el turismo masivo, reproductor natural de comportamientos urbanos que muchas veces atentan contra las culturas autóctonas.

La necesidad de trazar líneas de equilibrio es uno de los principios básicos de la sustentabilidad. Pero estas líneas se vuelven inexistentes en la realidad si no se encuentran en consonancia con la responsabilidad de los distintos actores intervinientes en el sector.

Al incrementarse el turismo de manera constante, a nivel internacional y local, distintas organizaciones, públicas y privadas, nacionales e intergubernamentales, entre las que sobresalen la Organización Mundial del Turismo (OMT) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), se han preocupado por establecer normas, criterios y metodologías, que contribuyan, de manera práctica e inmediata, aunque igualmente a mediano y largo plazo, a llevar adelante una estrategia de turismo sustentable.

El propósito de este informe es compartir los resultados de la tarea realizada, para facilitar el involucramiento de todos los actores con los principios del turismo sustentable, relatando los procedimientos tanto conceptuales como metodológicos llevados a cabo de modo que esta experiencia pueda servir a la vez de catalizador y de herramienta para la continuidad y replicación de nuevas experiencias.

En el capítulo I titulado "Marco Conceptual del Turismo Sustentable" se procura brindar una aproximación al estado del arte sobre el tema en el mundo, que permita difundir e involucrar a los actores del sector para que "todo el turismo sea más sustentable". Se realizan algunas precisiones conceptuales, tratando de esclarecer las relaciones y diferencias existentes entre términos afines, que aún utilizados como sinónimos merecen una consideración específica bajo el modelo del desarrollo sustentable. Este capítulo se complementa con el Anexo III en el que se presentan las principales declaraciones internacionales sobre turismo sustentable.

En el capítulo II "Bases para una estrategia de Turismo Sustentable" se fija la posición de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable sobre el tema en el marco de la Nueva Agenda Ambiental y se describen los principales compromisos y acciones institucionales llevadas a cabo a partir del 2004. Se presenta además el documento del Proyecto PNUD ARG 05/015 "Apoyo para la formulación de una estrategia de Turismo Sustentable en Reservas de la Biosfera y Sitios Ramsar" y las acciones realizadas para su puesta en marcha. En el anexo I se brindan precisiones sobre qué son y para qué sirven las reservas de Biosfera y Sitios Ramsar.

Los capítulos III y IV están dedicados a relatar las dos experiencias piloto de aplicación de la estrategia de Turismo Sustentable, llevadas a cabo en la Reserva de Biosfera Laguna Blanca, de la Provincia de Catamarca, y el Sitio Ramsar Laguna Brava en la Provincia de La Rioja. En ellos se describe la particularidad de cada una de las reservas, y el diagnóstico de la situación de los sitios al inicio del proyecto, así como las decisiones de intervención estratégica adoptadas y las actividades que se llevaron a cabo.

En la Reserva de Biosfera Laguna Blanca, el trabajo realizado partió de la base de considerar a la comunidad de Laguna Blanca, y al entorno ambiental en el que se emplaza, como un sistema complejo y de delicado equilibrio. Esto significa que toda alteración en un sector se propaga de diversas maneras, a través del conjunto de relaciones que componen la estructura del sistema y en situaciones críticas, provoca una profunda reorganización. De este modo, una intervención en el desarrollo de la actividad turística sobre este ecosistema implica considerar los efectos que tendrá en todos sus aspectos: culturales, sociales, económicos y ambientales.

Algo semejante puede decirse sobre el abordaje que se realizó con el humedal de Laguna Brava. En un caso como el otro se ha trabajado sobre el espacio transicional que el programa y el proyecto pueden generar para facilitar la comunicación y el contacto entre los visitantes y los residentes locales. Generar espacios transicionales que permitan el respeto en el contacto entre turistas y visitantes en lugares "neutros" que no invadan la privacidad de la población ni las costumbres de los turistas.

Se ha procedido asimismo al establecimiento de acciones de cooperación en diferentes instancias, donde pudiera producirse un claro involucramiento de los actores municipales, provinciales y nacionales, ya se tratara de la esfera pública como de la privada. La aproximación a lugares remotos debe contemplar las particularidades como las resistencias, ya que en ocasiones la población ha sido defraudada acerca de la continuidad de los proyectos. En este sentido, es fundamental generar un capital de confianza que permita la ejecución de proyectos a mediano y largo plazo.

Otro elemento que se ha considerado esencial es el de la tangibilidad del proyecto. A través de la construcción de centros de visitantes o puestos de control y obras que faciliten el acceso para que los sitios puedan ser conocidos.

El capítulo V está dedicado al desarrollo de una estrategia comunicacional que permita la difusión y el conocimiento de los sitios en cuestión, como la toma de conciencia del tipo de turismo que se busca: enraizado en la cultura autóctona, aunque abriéndose a otras posibilidades económicas y de intercambio, que pueda combinar la tradición con los cambios destinados a un desarrollo sustentable.

En el epílogo que no se considera un final sino un nuevo comienzo, se delinea a grandes rasgos algunas de las lecciones aprendidas en esta experiencia.

El turismo constituye una importante fuerza socioeconómica en el mundo, y tanto por su magnitud como por su proyección, se ha convertido en una creciente fuente de presión hacia el medio ambiente y los recursos naturales.

Los datos estadísticos producidos por la Organización Mundial del Turismo (OMT) (1), que se incluyen en el siguiente recuadro, muestran, la rápida evolución de los arribos de turistas internacionales, en la última década, y la previsión hasta el año 2020:

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(1) Barómetro de la Organización Mundial del Turismo (OMT), Junio de 2006.

Sin embargo, los viajes internacionales constituyen solo uno de los aspectos del aumento del sector. En muchos países, el turismo interno supera hasta 3 veces el proveniente del exterior, en términos de volumen y de ingresos generados. Esto permite dimensionar, en su real magnitud, la importancia que ha adquirido la actividad y la que adquirirá en el futuro.

Las tendencias recientes y los pronósticos indican que el turismo se expandirá hacia nuevos destinos; cabe esperar que, en los próximos diez años, aumente a un ritmo todavía más rápido, en términos proporcionales, fundamentalmente en los países menos desarrollados. Si bien estos cambios traerán consigo oportunidades para el desarrollo económico y la mitigación de la pobreza, también han comenzado a dejar huellas en el ambiente, sobre todo en lugares que, hasta el momento, no habían sido influenciados por el turismo.

La mayor parte de la actividad se desarrolla a través de una modalidad que se conoce como turismo "masivo" o "convencional"; que, por lo general, pone escasa o nula atención respecto de los impactos que provoca en el medio ambiente y en la cultura de la población local. Por otra parte, un número limitado de turistas, desde hace más de 20 años, busca contacto con las culturas autóctonas y con los espacios naturales; este segmento, en su mayoría de buen poder adquisitivo, a pesar de su pequeño tamaño dentro del mercado turístico global, está alcanzando un 20 % de la demanda internacional y no cesa de crecer.

Además de su crecimiento constante y dinámico, otra razón para prestar una atención especial al turismo en el contexto de la política ambiental, es la relación compleja que existe entre esta actividad y su impacto en el ambiente. Contrariamente a la mayoría de otras actividades económicas, la fortaleza del turismo depende, en gran medida, de la salud del ambiente; dado que un entorno de calidad es un ingrediente fundamental del producto turístico. Desde esta perspectiva, el turismo puede y debe convertirse en un aliado del ambiente en el que se desarrolla; en una fuerza económica y política de apoyo que asegure la conservación de los espacios y medios que utiliza; así como en un elemento coadyuvante de regulación y control de su propia actividad que tiende a la depredación.

Durante mucho tiempo, ni los interesados en la preservación del ambiente se ocuparon del turismo, ni el turismo se preocupó por el ambiente, convirtiéndose así en mundos que transcurrían en sus propias órbitas. Sin embargo, en las últimas décadas, las amenazas desde el punto de vista ambiental, la posibilidad de que éstas se multiplicaran, sumadas a una percepción cercana de la destrucción de recursos fundamentales para el producto turístico, hicieron que estos mundos confluyeran hacia objetivos comunes, vinculación que actualmente se encuentra en pleno desarrollo.

A esto se debe que, en los últimos 15 años, el turismo haya pasado a formar parte de la agenda de la sustentabilidad, sea cual fuere el foro o la reunión de que se trate; y como complemento esencial, la sustentabilidad es, a su turno, una referencia cada vez más ineludible del sector turístico, internacional y local, público y privado.

Las actividades que realizan los turistas, durante sus desplazamientos, generan una serie de repercusiones positivas y negativas en los lugares que visitan, conocidos como impactos del turismo en la economía, la sociedad y la cultura local, y en consecuencia en el ambiente.

Paradójicamente, existe una relación muy especial entre los problemas ambientales y el turismo, ya que la actividad ocasiona impactos negativos en el medio ambiente, aunque también los cambios en el ambiente afectan en gran medida al turismo. Esta situación convoca a analizar los problemas singulares que se producen, para tratar de encontrar las soluciones adecuadas.

Algunos de los efectos negativos que se va a considerar son de carácter global, puesto que afectan a todo el planeta, mientras que otros son cuestiones ambientales más específicas.

Un resumen de estos impactos se refleja en el siguiente recuadro:

La contaminación atmosférica, por el incremento en el transporte aéreo, afecta la capa de ozono y por ende, incide en el cambio climático, que perjudica a la actividad turística. La construcción de infraestructura y facilidades recreativas, la práctica no controlada de actividades deportivas o de aventura, perturban el entorno natural, dañando la calidad del suelo, generando erosión, deforestación y deteriorando el paisaje.

El uso intensivo de áreas naturales puede degradarlas, desestabilizando su habilidad para afrontar desastres naturales y agudizando la pérdida de la biodiversidad, que está llevando a la extinción a numerosos ejemplares de flora y fauna. Asimismo, la sobreutilización de recursos escasos como el agua potable y la energía, el aumento creciente de los deshechos sólidos y las aguas residuales producidas por los visitantes, son otros de los efectos negativos de la actividad.

Pero también se puede destacar los impactos positivos del turismo en el ambiente. El turismo proporciona una fuente directa de ingresos para la conservación, a partir de la valoración de los recursos naturales y culturales; colabora en el desarrollo de las comunidades locales, aportando beneficios económicos derivados de la prestación de servicios, como gastronomía, alojamiento, guías turísticos y venta de artesanías; aumenta la concientización, tanto en los visitantes como en los pobladores locales, sobre la necesidad de preservar la calidad ambiental y sus valores sociales, culturales y económicos.

En el origen del concepto de desarrollo sustentable se encuentra dos grandes vertientes; por una parte, la toma de conciencia del carácter finito de los recursos de la tierra, así como del carácter exponencial del crecimiento demográfico; y por la otra, los daños producidos por la actividad humana al planeta y a nuestro ambiente. El naturalista J. J. Audubon, a comienzos del siglo XIX, fue uno de los primeros en advertir el aspecto paradojal que tiene la presencia del ser humano sobre la tierra: "El auténtico conservacionista es alguien que sabe que el mundo no es una herencia de sus padres, sino un préstamo de sus hijos".

Estos dilemas parecen encontrar una solución a través del concepto de desarrollo sustentable, que toma simultáneamente en cuenta al hombre y a la naturaleza; se trata entonces de "buscar un equilibrio armonioso entre producción de la riqueza y preservación del ambiente, en la medida en que este último es considerado como fundamento de la vida". Este equilibrio se basa en el concepto de umbral o límite de crecimiento, que el ser humano no debe sobrepasar, si no quiere correr el riesgo de desembocar en situaciones catastróficas. El planeta tendría, entonces, una capacidad de carga que no se debe sobrepasar, bajo la amenaza de generar agresiones contra el sistema terrestre de manera irreversible.

La idea de un desarrollo sustentable, sin embargo, parte de la suposición de que puede haber desarrollo, una mejora cualitativa, un despliegue de potencialidades sin crecimiento exponencial, es decir, sin incremento cuantitativo de la escala física, sin incorporación de mayor cantidad de energías y de materiales. El crecimiento concebido por la moderna sociedad industrial, y por aquellas que la antecedieron, implica un consumo ilimitado de materias primas no renovables, entre las cuales los hidrocarburos ocupan un lugar central, mientras que el desarrollo sustentable propone una cuidadosa utilización de los recursos, con una mejoría sustancial en la calidad de vida, preservando al máximo lo que se legará a las generaciones futuras.

En otras palabras, el crecimiento no puede continuar indefinidamente en un mundo finito. Sin embargo, es posible otro tipo de desarrollo: posible y necesario, porque las actuales formas de vida no pueden continuar y deben experimentar cambios cualitativos profundos. Estos cambios cualitativos suponen un desarrollo, no un crecimiento, que será preciso rediseñar y orientar adecuadamente, tomando en cuenta que el concepto de sustentabilidad permite la aparición de nuevos paradigmas.

Esta cuestión se convirtió en una problemática internacional, en 1972, cuando se celebró en Estocolmo la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.

La aparición inicial del concepto de Desarrollo Sustentable se encuentra en el informe publicado conjuntamente por la Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza (UICN,) el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la World Wildlife Fundation (WWF), en 1980; pero, la verdadera difusión de esta nueva idea se produce con la publicación, en 1987, del informe "Nuestro futuro en común" de la Comisión Mundial sobre el Ambiente y el Desarrollo, mejor conocido con el nombre de "Informe Brundtland".

Posteriormente, en la "Cumbre de la Tierra" sobre Medio Ambiente y Desarrollo, que tuvo lugar en Río de Janeiro en 1992, el concepto de sustentabilidad comenzó a popularizarse con la divulgación del informe derivado de esta Cumbre, al que se agregó el documento básico de la reunión, la Agenda 21, que propuso un proceso metodológico para poner en marcha el desarrollo sustentable en el siglo XXI.

En este encuentro, en el seno de la ONU, se creó la Comisión de Desarrollo Sostenible que, con representantes de todos los estados, se reúne periódicamente para analizar los avances en el cumplimiento de la Agenda 21.

En este contexto, en 1995, se publicó el primer Informe Argentino sobre Desarrollo Humano, elaborado conjuntamente por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Comisión de Ecología y Desarrollo Humano del Senado de la Nación, en el cual el concepto de desarrollo sustentable es uno de los ejes teóricos del trabajo, así como uno de los modelos de desarrollo de esta nueva forma de concebir a las sociedades.

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(2) En este documento se usarán los términos sustentable y sostenible como sinónimos.

En el 2002 tuvo lugar, en la ciudad sudafricana de Johannesburgo, la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, en la que el concepto de sustentabilidad se consolidó, pero también se tuvo que admitir el fracaso de las estrategias empleadas durante la década anterior para conseguirlo, razón por la que se diseñaron nuevas estrategias.

En esta reunión se definieron los elementos claves para la sustentabilidad. El desarrollo sustentable quedó asentado en tres pilares o dimensiones, interdependientes: lo ambiental, lo económico y lo social, de tal modo que resulte imposible disociarlos, motivo por el cual el turismo sustentable deba considerarlos in- distintamente.

Implica la creación de prosperidad en los diferentes niveles de la sociedad, considerando además la rentabilidad de todas las actividades económicas. Fundamentalmente propone la viabilidad de las empresas y su capacidad para mantenerse a largo plazo.

Implica el respeto de los derechos humanos y la igualdad de oportunidades para todos los miembros de la sociedad. Requiere de una distribución justa de los beneficios, que se centre en la reducción de la pobreza. Su objetivo predominante son las comunidades locales; el mantenimiento y refuerzo de sus sistemas de subsistencia; el reconocimiento y respeto de las diferentes culturas, evitando cualquier forma de explotación.

Implica la conservación y una adecuada gestión de los recursos, especialmente de aquellos que no son renovables o que son fundamentales para la subsistencia. Requiere actuaciones eficaces para reducir la contaminación del aire, de la tierra y del agua, como para conservar la diversidad biológica y el patrimonio natural.

El desarrollo sustentable es el propósito que se ha impuesto la sociedad moderna para conciliar los intereses del crecimiento económico con mejores condiciones de vida. En el campo del turismo, el concepto se aplica para referirse a una forma distinta de ejercer la actividad, que al mismo tiempo satisface las necesidades de los turistas y de las regiones receptoras, mientras protege y fomenta oportunidades para el futuro.

Desde inicios de los ´90, la OMT concibió al turismo sostenible como una vía hacia la gestión integral de los recursos, de forma tal que pudiera satisfacer las necesidades económicas, sociales y estéticas, respetando la integridad e identidad cultural, la diversidad biológica y los ecosistemas que sostienen la vida.

En la Agenda 21, documento que abarca todas las actividades productivas de las economías modernas, se identifica al turismo como uno de los pocos sectores que pueden hacer una contribución positiva para conseguir un planeta más saludable.

En resumen, el objetivo fundamental del turismo sustentable es permanecer en el tiempo, necesitando para ello mantener su rentabilidad, protegiendo los recursos naturales que lo sostienen y respetando e involucrando a la población; es decir, aplicando al desarrollo turístico las tres dimensiones de la sustentabilidad, debiendo establecerse un equilibrio entre ellas para garantizar su viabilidad a largo plazo.

• Económica: un turismo sustentable debe ser rentable para que sea viable. Ningún empresario querrá apostar por la sustentabilidad si su negocio no sale adelante.

• Social: un turismo sustentable debe ayudar a reforzar valores de relación, intercambio de experiencias, enriquecimiento cultural tanto de los visitantes como de los habitantes del lugar.

• Ambiental: un turismo sustentable tiene que colaborar en la protección y conservación del ambiente en el que se desarrolla porque de él depende.

El PNUMA (Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente) y la OMT (Organización Mundial del Turismo) han incentivado la aplicación de la noción de desarrollo sustentable al turismo, organizando diversos encuentros internacionales sobre el tema; entre ellos, la Conferencia de Lanzarote, sobre turismo sustentable en 1995, la de Berlín sobre la Diversidad Biológica y el Turismo Sustentable en 1997, y la de Nueva York sobre los objetivos del Milenio y el Turismo en 2005, que constituyen algunos de los hitos instituyentes sobre el tema.

El consenso alcanzado a nivel mundial en cuanto a la necesidad de propiciar el logro de un turismo sustentable, es a su vez alentado por una serie de Declaraciones Internacionales suscriptas en diversos foros y conferencias, con la participación de autoridades, representantes de ONG´s y del sector académico (3).

Asimismo, de la asociación entre la OMT y el PNUMA han resultado una serie de publicaciones que aúnan las visiones de ambos organismos sobre el tema.

Entre estas publicaciones se destacan:

• Turismo y atenuación de la pobreza. Recomendaciones para la acción, 2002.

• Agenda para planificadores turísticos locales: turismo sostenible y gestión municipal, 2003.

• Guía práctica sobre indicadores de desarrollo sostenible para destinos turísticos, 2004.

• Por un turismo sostenible. Guía para responsables políticos. 2006.

En el penúltimo documento, la OMT identifica el uso de indicadores de sustentabilidad como uno de los principales instrumentos de la política, planificación y gestión del turismo sostenible, describiendo más de cuarenta aspectos importantes de la cuestión, que abarcan temas como la gestión de los recursos naturales, el control del desarrollo, la preservación del patrimonio cultural, el manejo de la estacionalidad y la medición del grado de satisfacción de las comunidades receptoras y los turistas.

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(3) Ver las declaraciones en el Anexo III de este documento (serán publicadas en el Suplemento Actos de Gobierno N° 64 el 30 de noviembre de 2009).

El turismo sustentable no es un segmento del mercado, sino un objetivo fundamental al que deben tender todos los tipos de turismo: cultural, deportivo, de sol y playa, náutico, de congresos, rural, ecoturismo, de naturaleza, de base comunitaria, etc., así como todos los sectores implicados en su realización: alojamiento, transporte, agentes de viajes, guías, actividades de esparcimiento.

Algunos textos e instituciones han homologado, erróneamente, al turismo sustentable como un tipo particular de turismo: el "ecoturismo" o "turismo de naturaleza" que considera un nicho del mercado, sensible a las repercusiones medioambientales y sociales de su actividad, que utiliza determinados productos y operadores, y que, al contrario del turismo masivo, tiene dimensiones reducidas.

Se trata de un peligroso malentendido. Desde un principio, debe quedar claro que el término turismo sustentable, que significa turismo basado en los principios de la sustentabilidad, se refiere a un objetivo fundamental: hacer que todo el turismo tienda a esta condición. El término debe utilizarse para hacer referencia a una categoría del sector, más que a una clasificación determinada. El turismo de gran volumen bien gestionado puede, y debería ser, tan sustentable como el turismo de interés particular, disperso y de menor volumen.

La OMT y el PNUMA, en su documento "Por un turismo más sostenible. Guía para responsables locales" del 2006 ha dado una definición completa y actualizada del turismo sustentable: "El turismo que tiene plenamente en cuenta las repercusiones actuales y futuras, económicas, sociales y medioambientales para satisfacer las necesidades de los visitantes, de la industria del entorno y de las comunidades anfitrionas".

Hacer el turismo más sostenible significa tener en cuenta estas repercusiones y necesidades en la planificación, el desarrollo y las operaciones del área. Se trata de un proceso continuo de mejora, que implica tanto al turismo en las ciudades, como en complejos, zonas rurales, costeras, montañas y áreas protegidas. Para acercar este concepto a los actores involucrados en la actividad y orientarlos en su aplicación, a partir de los documentos internacionales ya citados, se han formulado algunos principios y directrices a tener en cuenta para su desarrollo.

Como ya se señalara, en algunos documentos, especialmente en el sector turístico, se ha generado una confusión sobre el significado del turismo sustentable y del ecoturismo, al utilizarse ambos términos como sinónimos.

Por otra parte, el concepto de ecoturismo es admitido corrientemente desde hace más de dos décadas, en los medios académicos y de conservación de la naturaleza, que tratan desde su aparición, de definirlo según criterios cada vez más estrictos, para limitar las actividades dignas de la marca "ecológica".

Sin embargo, el concepto de ecoturismo continúa siendo elusivo, es decir, difícil de precisar, pues al mismo tiempo que describe una actividad, promueve una filosofía y se compromete con un modelo de desarrollo.

En la literatura de los años 1980s y los tempranos años 1990s hubo una tendencia a equiparar al ecoturismo con el turismo de naturaleza y también con el turismo de aventura. Aún hoy estas amplias definiciones abordan formas de turismo que, basadas en la naturaleza y la vida silvestre, hacen una contribución positiva a su conservación.

La definición del ecoturismo se tornó más precisa al comienzo de los años 90, época en la que comienza a ser adoptado como un término genérico, para describir el turismo que tiene como propósito principal la interacción con la naturaleza, incorporando el deseo de minimizar los impactos negativos.

Existen numerosas definiciones para el ecoturismo. Una de las primeras, elaborada por Cevallos Lascurain (4), identifica al ecoturismo como: "El viaje medioambientalmente responsable, a áreas relativamente poco alteradas, para disfrutar y apreciar la naturaleza a la vez que se promueve la conservación, tiene un bajo impacto ambiental y proporciona un beneficio socioeconómico a la población local".

Otra de las definiciones, muy aceptada actualmente, es la propiciada por The Internacional Ecoturism Society (TIE) que designa al ecoturismo como: "Viaje responsable a áreas naturales, que conserva el ambiente y apoya el bienestar de la población local".

Vistas estas definiciones, se puede concluir que las características centrales asociadas con el ecoturismo son su relación con la naturaleza, sus motivos educacionales y apreciativos y su relación con la sustentabilidad.

Algunos de sus elementos básicos son:

• Está deliberadamente reservado para grupos reducidos, en una escala de pequeños negocios.

• Requiere el menor consumo posible de los recursos no renovables.

• Alienta la participación local y sostiene su bienestar.

• Contribuye a la conservación de la biodiversidad.

• Incluye experiencias de interpretación y aprendizaje.

• Requiere de acciones responsables, tanto por parte de los turistas como de los proveedores de servicios del sector.

En síntesis, el ecoturismo adopta los principios de la sostenibilidad, refiriéndose explícitamente a un segmento o nicho de mercado, que visita zonas naturales, utilizando alguna forma de experiencia de interpretación del patrimonio natural y cultural. Además, apoya la conservación y la población local y normalmente, está organizado para grupos pequeños. Estos rasgos fueron expuestos en la declaración de Québec, consensuada durante la Cumbre Mundial del ecoturismo (5), celebrada en 2002, el cual fue considerado Año del ecoturismo.

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(4) Cevallos Lascurain, H. (1996) Tourism, ecotourism and protected areas. UICN. Gland, Switzerland.

En ocasión de celebrarse el año del ecoturismo, se alzaron voces provenientes de distintas organizaciones y foros internacionales que advertían sobre el uso y el mal uso del concepto "ecoturismo" como equivalente a turismo sustentable.

La organización no gubernamental inglesa, Tourism Concern (6), sienta su posición sobre la celebración del Año del ecoturismo en el 2002, expresando que "se siente complacido porque las campañas de organizaciones en países de destino hayan presionado al Año Internacional del Ecoturismo para que reconozca que también el ecoturismo puede tener serios impactos negativos sobre las personas y ambientes locales y necesita ser considerado cuidadosamente". Y continúa: "por el hecho de que algo sea ofrecido en el mercado como ‘ecoturismo’, no necesariamente significa que apoye la protección a largo plazo del ambiente. Esto es verdad incluso en países que son bien conocidos como destinos eco turísticos como Belice o Costa Rica". Y agrega: "El término ha caído presa del mercado ‘teñido de verde’ y puede ser usado por cualquiera en cualquier momento para cualquier cosa, desde una cabaña de pequeña escala en el bosque y manejada localmente , donde el dinero sirve para apoyar una comunidad local, hasta un gran ‘resort’ de lujo y de propiedad extranjera que está muy poco involucrado con la comunidad y usa cantidades de recursos naturales".

Por su parte, el PNUD vio al Año Internacional del Turismo como una oportunidad para evaluar qué es el ecoturismo, en lugar de que fuera solamente un evento promocional para los gobiernos miembros de las Naciones Unidas, para el sector privado y para los receptores de ayuda para el desarrollo.

En medio de este mar de discusiones y confusiones terminológicas, con las que la actividad turística y los destinos receptores intentan escapar de las referencias condenatorias al turismo tradicional, utilizando otros nombres como turismo de bajo impacto, turismo natural, turismo ecológico, turismo de base comunitaria, de aventura, etc., el especialista brasileño Jesús Delgado (7) propuso la utilización del término "Turismo Responsable" para que, cuando se hable de turismo, independientemente de la diferenciación entre sus tipos, se unifiquen los pensamientos para una única y aceptable actividad económica. El turismo responsable debe considerarse un movimiento o una corriente, más que un tipo o modelo de turismo específico. La idea subyacente es acabar con las especialidades, con las dicotomías, con la dispersión y las discusiones terminológicas, entre los actores del turismo, que terminan por enmascarar los problemas de fondo.

El turismo responsable está formulado para orientar toda y cualquier actividad que se relacione con el área:

• Busca establecer modelos de desarrollo turístico sostenible y específico para cada zona de destino, para lo que se ha de tener en cuenta sus variables sociales, económicas y medioambientales.

• Denuncia los impactos negativos que el turismo conlleva o puede producir en las sociedades anfitrionas, así como la imagen distorsionada que los visitantes pueden hacerse de la realidad que han ido a conocer.

• Valora y reclama la responsabilidad de turistas, operadores turísticos, anfitriones e instituciones públicas a la hora de favorecer modelos turísticos sostenibles.

Con este enfoque de "Turismo Responsable", el problema no consiste, solamente, en considerar que el turismo pueda ser un motor de desarrollo al que hay que ponerle algunos mecanismos correctores ante los riesgos que entraña. Se trata de una cuestión de perspectiva previa: el turismo, como cualquier actividad que genera beneficios, se convierte en un espacio de conflicto social, ya que los distintos sectores implicados no necesariamente tienen los mismos intereses, sino que, por el contrario, pueden tener posiciones claramente opuestas o divergentes. De esta forma, a pesar de que el turismo internacional en los países del Hemisferio Sur supone un aumento de los problemas para la mayor parte de la población, también puede implicar un potencial de desarrollo de sectores marginados de esas mismas zonas.

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(5) Ver en Anexo, las principales declaraciones internacionales sobre turismo sustentable (serán publicadas en el Suplemento Actos de Gobierno N° 64 el 30 de noviembre de 2009).

(6) La International Fair Trade in Tourism Network de Tourism Concern fue establecida en 1999.

(7) Jesús M. Delgado, Turismo responsable, una visión homeostática.

Si se considera el concepto general de desarrollo sustentable, la situación particular del turismo, y los acuerdos alcanzados en los foros internacionales, se puede establecer un programa y una estrategia para alcanzar un turismo más sustentable.

Este programa debe abarcar dos elementos interrelacionados:

• La capacidad del sector para continuar como una actividad en el futuro, garantizando que las condiciones sean las adecuadas.

• La capacidad de la sociedad y el entorno para absorber y aprovechar el turismo de una forma sustentable.

Con estas premisas se puede articular un programa para el turismo sustentable formado por un conjunto de 12 objetivos que alineados, con los tres pilares de la sustentabilidad, considere los efectos económicos, sociales y ambientales. El programa formulado de esta manera puede constituir un marco para el desarrollo de políticas con el objetivo de lograr una actividad más sustentable, que reconozca las dos direcciones en las que la política de turismo puede ejercer una influencia: .

• Minimizar los efectos negativos en la ciudad y el entorno.

• Maximizar la contribución positiva y creativa en las economías locales, la conservación del patrimonio natural y cultural, y la calidad de vida de anfitriones y visitantes.

Los doce objetivos del programa para un turismo sustentable se describen a continuación.

• Viabilidad económica.

• Bienestar de la comunidad.

• Prosperidad a nivel local.

• Riqueza cultural.

• Calidad del empleo.

• Integridad física.

• Igualdad social.

• Diversidad biológica.

• Disfrute de los visitantes.

• Eficiencia en la utilización de los recursos.

• Control local.

• Pureza ambiental.

La secuencia en que se enumeran estos 12 objetivos no implica ningún orden de prioridad. Muchos de ellos están relacionados con una combinación de cuestiones y efectos medioambientales, económicos y sociales, por ejemplo:

• La viabilidad económica del turismo depende fuertemente del mantenimiento de la calidad del medioambiente local.

• La satisfacción del visitante consiste, fundamentalmente, en cubrir sus necesidades y motivaciones, proporcionando oportunidades sociales a la comunidad.

• La riqueza cultural se considera a menudo dentro de la esfera social de la sostenibilidad, pero tiene una fuerte relación con los aspectos ambientales en términos de entorno arquitectónico y de las dimensiones culturales de la interacción de la sociedad con la naturaleza.

• El bienestar de la comunidad, que se puede considerar principalmente como un objetivo social, está fuertemente relacionado con la gestión de los recursos medioambientales, por ejemplo en lo que respecta al acceso al agua potable.

• La calidad del empleo y los problemas de equidad social tales como la reducción de la pobreza, están estrechamente relacionados con los problemas de sostenibilidad económicos y sociales.

Para llevar adelante una estrategia de turismo sustentable en un país, provincia o localidad, es indispensable que estén integrados todos aquellos que se encuentran involucrados, de una forma o de otra, en esta actividad, ya que se deben contemplar las diferentes posturas y motivaciones de las partes interesadas para lograr fines comunes.

En primer lugar, es el gobierno quien tiene que proporcionar un entorno que aliente y permita al sector privado, a los turistas y a otros actores interesados, a implantar un conjunto de políticas para el desarrollo y la gestión del turismo sustentable.

Muchos intereses diferentes se pueden beneficiar con un turismo sustentable:

• Las empresas turísticas, que al pretender beneficios a largo plazo, se deberán preocupar por su responsabilidad social y por su imagen, por sus relaciones con el personal, y por su incidencia sobre su entorno inmediato y el medio ambiente

• Las comunidades locales, que buscan más prosperidad pero sin explotación ni daños a su vida.

• Los ecologistas, preocupados por las consecuencias perjudiciales para el turismo, pero que también advierten que es una fuente válida de ingresos para la conservación.

• Los turistas, que buscan una experiencia de alta calidad, en entornos seguros y atractivos; cada vez se están tornando más conscientes de las consecuencias de sus viajes.

La sustentabilidad es responsabilidad de todos los que están implicados en el quehacer turístico.

Algunos de sus efectos negativos son el resultado de acciones realizadas tanto por empresas del sector privado, por la negligencia de los propios turistas, como por la inacción del Estado.

No obstante, es necesario que los gobiernos sean los protagonistas, si se quiere lograr avances significativos hacia un turismo más sostenible. Las características del sector requieren una decisión política clara y un liderazgo firme al respecto.

Los principales aspectos a tener en cuenta son:

• La industria del turismo está muy fragmentada. Resulta difícil que acciones individuales de muchas micro empresas logren una diferencia positiva y se necesita una coordinación que solo puede brindarla la administración pública.

• La sustentabilidad está relacionada con asuntos de responsabilidad pública: aire, agua, calidad de vida y patrimonio natural y cultural. Además, muchos de los recursos más importantes están gestionados por el gobierno.

• Los gobiernos disponen de los principales instrumentos que se pueden utilizar para progresar, tales como la capacidad de reglamentar y de ofrecer incentivos económicos, como así también de los recursos e instituciones para la promoción y difusión de las prácticas adecuadas.

Los organismos públicos han reconocido que está creciendo el interés por la sustentabilidad de muchos operadores turísticos, reflejando las exigencias de los usuarios en los mercados emisores.

Estos datos se deberían tener en cuenta a la hora de persuadir al sector, para que sea un aliado estratégico de la sustentabilidad.

Lo anterior implica comprender y difundir la importancia de esta cuestión para los turistas, si es que se quiere influir sobre su comportamiento en forma eficaz. Encuestas realizadas en los países europeos, para evaluar el grado en que los consumidores típicos están interesados en la interrelación entre sus actividades como turistas, medioambiente y las comunidades anfitrionas, muestran:

• Muy alto nivel de preocupación por el medioambiente y la sociedad en los destinos, donde el problema muy probablemente afecte de manera directa el propio bienestar del usuario (limpieza del agua y niveles de seguridad).

• Niveles altos y crecientes de interés por visitar emplazamientos naturales y culturales durante sus vacaciones y por la autenticidad y valor formativo de este tipo de experiencia.

• Un gran número de turistas expresan su preocupación por las consecuencias de sus viajes, tanto por sus propias acciones como por la elección del proveedor de servicios locales.

• Gran deseo de prestar más apoyo a los entornos y comunidades locales.

En el siguiente recuadro se presentan algunos datos estadísticos que respaldan estas conclusiones:

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(8) Encuesta ABTA 2002.

(9) Ecotrans/FurrReiseanalyse 2002.

Fuente: PNUMA. OMT. Making Tourism more Sustainable. A guide for Policy Makers. 2006.

Desde el 2000, la iniciativa de los tour operadores para el desarrollo de un turismo sustentable (TOI), se basó en la formación de una red voluntaria, que reúne más de 20 operadores de viaje, que se han comprometido a integrar los principios de la sustentabilidad en sus actividades profesionales y a colaborar en promover y difundir prácticas compatibles con este objetivo.

La TOI ha proporcionado, así, una plataforma para compartir y refinar ideas, reconociendo la importancia de la colaboración por encima de la competencia, con el objeto de crear un enfoque común hacia la sostenibilidad.

Los 20 primeros operadores pertenecientes a la red son del Reino Unido, Francia, Alemania, Italia, Suiza, Brasil, Marruecos, Finlandia, Pakistán y Turquía. La iniciativa TOI se ha puesto a punto gracias a la colaboración del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), de la Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y la Organización Mundial del Turismo.

• Compromiso de los Tour Operadores en la cadena de abastecimento. Tres pasos hacia la sostenibilidad, 2004.

• A Practical Guide to Good Practice: Managing Environmental and Social Issues in the Accommodations Sector.

• Guía Práctica de Buenas Prácticas: Manejando Impactos Ambientales en el Sector de la Recreación Marina y Lista de Control Para Autoevaluación, 2003.

• Complete set of Good Practices: "Sustainable tourism: the tour operators" contribution, 2003.

• Turismo y desiertos. Guía práctica para gestionar los impactos ambientales y sociales del turismo en los desiertos, 2006.

• Turismo y montañas. Guía práctica para gestionar los impactos ambientales y sociales del turismo en los tours de montaña, 2007.

La Alianza para Bosques (Rainforest Alliance), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organización Mundial del Turismo de las Naciones Unidas (OMT) anunciaron en el Congreso Mundial de la Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza (UICN) de octubre de 2008 los Primeros Criterios de Turismo Sostenible a nivel mundial.

La Alianza para los Criterios Globales de Turismo Sostenible (GSTC Partnership, en inglés) es una nueva coalición formada por 27 organizaciones, que incluye líderes turísticos procedentes de sectores privados, públicos y sin fines de lucro.

Durante quince meses, la coalición consultó con expertos en sostenibilidad y con el sector turístico; revisó más de 60 conjuntos de criterios de certificaciones voluntarias que se están poniendo en práctica en todo el mundo. En total, han analizado más de 4.500 criterios y han consultado a más de 80.000 personas, incluidos especialistas en conservación, líderes del sector, autoridades gubernamentales y organismos de la ONU, quienes han sido invitados a comentar los criterios resultantes.

Los nuevos criterios se desarrollaron para ofrecer un marco de trabajo común para guiar la práctica creciente de turismo sostenible y ayudar a empresas, consumidores, gobiernos, organizaciones no gubernamentales e instituciones educativas a garantizar que el turismo, en vez de dañar, ayude a las comunidades locales y al medio ambiente.

Los criterios están disponibles en www.SustainableTourismCriteria.org, y se centran en cuatro ámbitos, que los expertos recomiendan como los aspectos más importantes del turismo sostenible: maximizar los beneficios sociales y económicos del turismo para las comunidades locales, reducir los impactos negativos sobre el patrimonio cultural, reducir el daño al medio ambiente y planificar la sostenibilidad.

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(10) Travel Industry Asociation of American and Nacional Geografic Traveller, The Geotourism Study 2002.

(11) Harold Goodwin y Justin Francis "Etica y Turismo responsable: tendencias del consumidor en el Reino Unido" Journal of Vacation Marketing.

(12) Travel Industry Asociation of América and Nacional Geografic Traveller, The Geotourism Study 2002.

(13) Encuesta ABTA 2002.

(14) Goodwin y Francis (2003).

(15) Estudio de mercado FEMATOUR, 2000.

(16) Encuesta ABTA, 2002.

Las "Normas Voluntarias" o "Buenas Prácticas", ayudan a los proveedores de viajes de todo el mundo a satisfacer la creciente demanda del consumidor de productos y servicios que tendrán efectos positivos en las comunidades y el medio ambiente.

Integrar el concepto de sustentabilidad en el negocio de los tour operadores significa considerar aspectos ambientales, sociales y económicos en el proceso de desarrollo de los paquetes turísticos.

Las áreas operativas claves donde los tour operadores podrían integrar prácticas sustentables son:

• Gerenciamiento interno: teniendo en cuenta principios de sustentabilidad en el gerenciamiento de recursos humanos, materiales de oficina y producción de materiales impresos.

• Desarrollo y gerenciamiento de productos: planificando los viajes y seleccionando los componentes de los paquetes turísticos que minimicen los impactos ambientales, sociales y económicos.

• Contratación de los proveedores: integrando los principios de la sustentabilidad en los criterios de selección y acuerdo con los proveedores.

• Relación con los clientes: garantizando estándares de privacidad, salud y seguridad, y proveyendo información sobre conductas responsables y sustentables en sus destinos.

• Relación con los destinos: apoyando los esfuerzos de los actores locales hacia prácticas sustentables.

La responsabilidad de los tour operadores en estas áreas varía considerablemente, en relación con su tamaño y los tipos de paquetes turísticos que comercializan. En el Informe de TOI sobre la Contribución de los Tour Operadores para el turismo sustentable, existen numerosos ejemplos sobre programas, políticas y acciones que los tour operadores están implementando en el mundo para promover el turismo sustentable y proteger el ambiente y los recursos culturales de los cuales depende su actividad futura.

El crecimiento del turismo en la Argentina, tanto interno como receptivo, a partir de los años 2002/03 ha generado una constante presión sobre los recursos naturales y culturales, ya sea sobre las áreas protegidas o sobre aquellas que no lo están. El auge del turismo de naturaleza ha evidenciado que, el impacto negativo de esta actividad en las áreas protegidas, está menos influido por el número absoluto de visitantes, que por las débiles políticas a nivel nacional y provincial, como así también por su deficiente administración. Este diagnóstico puso, en un primer plano, la necesidad de articular políticas transversales que sentaran las bases de planificación para un uso eficiente, sustentable y rentable de los destinos turísticos.

A partir del panorama descripto, de las recomendaciones internacionales y del marco conceptual detallado anteriormente, las autoridades de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación decidieron, a partir del año 2004, incluir en la Agenda Ambiental Nacional una línea de trabajo que considerara específicamente la relación entre el turismo y el ambiente, así como las oportunidades y desafíos que entraña el aprovechamiento inteligente de estos atractivos nacionales.

En diciembre de 2004 se firmó un Convenio Marco entre la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable y la Secretaría de Turismo, ambos de la Nación. El objetivo fue fortalecer los lazos de cooperación inter e intra institucional entre "Turismo" y "Ambiente", acordando los lineamientos que generen sinergia en la actuación de ambos organismos. La forma de acercarnos a los objetivos propuestos es a través de la implementación de actividades que faciliten la instrumentación y ejecución de políticas que promuevan la sustentabilidad, con una visión integrada e integral del turismo, y la conservación ambiental, según lo establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional y la legislación vigente.

En función de ello, y para un mejor cumplimiento de las propuestas mencionadas, por Resolución N° 1044/05 la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAyDS) crea la "Unidad de Turismo Sustentable y Ambiente", dependiente de la Subsecretaría de Promoción del Desarrollo Sustentable.

Entre las funciones encomendadas a la Unidad se destacan: a) coordinar con organismos nacionales, provinciales y municipales, planes, acciones y programas, vinculados con el desarrollo turístico sustentable; b) gestionar y administrar los recursos que permitan poner en marcha programas y proyectos que contribuyan a los objetivos de la Unidad; c) diseñar, coordinar, realizar actividades de educación, sensibilización e información ambiental, sobre modalidades de turismo responsable, para los usuarios, los pobladores locales y los agentes de viaje y prestatarios de servicios en destinos de naturaleza; d) fomentar el desarrollo de modelos de gestión para el aprovechamiento turístico inteligente de los recursos ambientales en áreas de montaña y zonas de extrema fragilidad ambiental, procurando su articulación con experiencias internacionales; e) incentivar y facilitar la adopción de códigos de ética ambiental y turística entre los agentes intervinientes en la comercialización turística, los usuarios y los destinatarios; f) brindar asistencia técnica a los organismos que así lo requieran sobre los temas de incumbencia de la Unidad.

Las actividades realizadas por la Unidad de Turismo Sustentable y Ambiente desde su creación han dado lugar a los productos que se detallan a continuación.

Este documento es el producto del trabajo conjunto durante dos años de una Comisión Interdisciplinaria, convocada por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable y por la Secretaría de Turismo de la Nación, en la que por primera vez participaron investigadores de las Universidades de Buenos Aires y Mar del Plata, el Conicet y autoridades de turismo y ambiente provinciales y municipales. Un primer borrador de las directrices fue sometido a evaluación, tomando como experiencia piloto a balnearios de los Municipios de Necochea, Mar del Plata, y Villa Gesell, cuyas autoridades formaban parte activa de la Comisión.

Luego de esta validación y de las correcciones pertinentes a los instrumentos de recolección de información, las Secretarías de Ambiente y Desarrollo Sustentable, y de Turismo de la Nación, publicaron las directrices para su difusión y la generalización de las experiencias. Posteriormente, las directrices fueron nuevamente trabajadas por la Comisión ad hoc designada por el IRAM, dando lugar a la Norma IRAM 42.100 para Balnearios.

Otra de las líneas de acción de la Unidad de Turismo Sustentable y Ambiente está orientada a promover el turismo sustentable en áreas protegidas, especialmente en Reservas de Biosfera y Sitios Ramsar, que luego de haber obtenido este galardón internacional, no lograban un aprovechamiento inteligente de sus recursos, quedando en algunos casos a la deriva dado los escasos presupuestos que las provincias podían destinar para su mantenimiento y gestión, lo que se describirá más adelante.

Durante el 2005, la SAyDS, a través de la Unidad de Turismo Sustentable y Ambiente, postuló un proyecto sobre este tema, para obtener fondos Track (no reembolsables), ante el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), con la intervención del Departamento de Cooperación Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Luego de una serie de ajustes a la idea original, el 15 de septiembre de 2005 se asignó a la SAyDS un monto de 130.000 dólares para la ejecución del Proyecto PNUD ARG 05/015, "Apoyo a la formulación de una estrategia de turismo sustentable en Reservas de Biosfera y Sitios Ramsar" con una ampliación, posterior de 25.000 dólares, fondos que se han ejecutado en su totalidad hasta fines del año 2008.

La firma de un Convenio entre la SAyDS y el Municipio de Tigre en noviembre de 2008, permitirá la puesta en marcha de un Modelo de Desarrollo Turístico Sustentable en un centro de recreación masivo, como experiencia piloto, con el objetivo de que la ciudad de Tigre se constituya en un referente para la gestión y promoción del Turismo Responsable, cuyo modelo pueda ser replicado posteriormente por otras localidades turísticas.

La SAyDS, como autoridad de aplicación de la Ley General de Ambiente N° 25.675, sancionada en 2002, tiene a su cargo el Ordenamiento Ambiental a distintas escalas, de la que se exceptúan los territorios pertenecientes a Parques Nacionales, cuya administración es gestionada a través de la Administración de Parques Nacionales (APN) que a la fecha, como organismo autárquico, depende de la Secretaría de Turismo de la Nación.

La SAyDS brinda asistencia técnica a las provincias respecto a las áreas protegidas provinciales y además, tiene ingerencia directa en que determinadas áreas naturales puedan ser proclamadas Reservas de Biosfera por la UNESCO, o Sitios Ramsar, por la Convención Ramsar, por ser humedales de importancia internacional.

En ambos casos, las provincias que postulan determinados sitios para la obtención de esta distinción deben preparar información exhaustiva sobre el área postulada y su importancia para la preservación de la biodiversidad, o los ecosistemas frágiles. Estos lugares son hitos de gran valor por tratarse de espacios vitales para la preservación, investigación, educación y desarrollo sostenible, razón por la que se postulan con el aval de la SAyDS de la Nación para obtener el reconocimiento internacional que estas nominaciones confieren.

Existen en el país, hasta ahora, trece áreas protegidas que han sido declaradas por el Programa de la UNESCO "El Hombre y la Biosfera" como Reservas de Biosfera. La Convención de Ramsar sobre los humedales (Ramsar, Irán, 1971) por su parte, ha incluido diecisiete humedales argentinos en la Lista de Sitios Ramsar (Ver Anexo I, será publicado en el Suplemento Actos de Gobierno N° 64 el 30 de noviembre de 2009).

El turismo es una actividad que llevan a cabo organizaciones del sector público y privado, cuyas prácticas, junto con la de los turistas, son las que producen la mayoría de los impactos en los destinos. Una función primordial de los gobiernos, para impulsar un turismo sustentable, es crear un entorno que le permita al sector operar de una manera más sostenible, facilitando patrones de flujos de visitantes y de comportamiento tales que maximicen los beneficios y minimicen los efectos negativos del sector.

Caso contrario, las ganancias a corto plazo suelen anteponerse a consideraciones ambientales a largo plazo, tales como la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica y cultural; a pesar de que los ecosistemas naturales y los recursos biológicos y culturales, que pueden estar amenazados por el desarrollo del turismo, son precisamente los que aportan bienes y servicios considerables de los que depende esta actividad.

Por consiguiente se enfrenta al desafío de asegurar que el desarrollo turístico discurra en armonía con el ambiente. El turismo sostenible puede generar puestos de trabajo e ingresos que son un fuerte incentivo para la conservación; también puede despertar la sensibilidad del público acerca de la multitud de bienes y servicios, que provienen de la diversidad biológica y acerca del respeto ineludible que merecen los conocimientos y prácticas tradicionales. El turismo sostenible tiene el potencial de reconciliar las inquietudes económicas con las ecológicas y dar sentido práctico al desarrollo, en áreas de elevado patrimonio en biodiversidad.

La situación actual de la mayor parte de estas áreas es que, a pesar del paraguas internacional al que han accedido, no han logrado encauzar su desarrollo sostenible, presentando en la mayoría de los casos poco valor agregado, en relación con su potencialidad, al carecer no solo de equipamiento e instalaciones básicas, sino además de la información mínima vinculada con las actividades de preservación y control, así como de una oferta adecuada de actividades recreativas y/o científicas para el visitante.

La designación de estos sitios, en realidad, ha sido un punto de llegada para las provincias, pero a la vez, ya conseguida, se convierte en un nuevo punto de partida, ya que las partes contratantes asumen un compromiso respecto a la conservación de las mismas. Es necesario señalar que esta designación no implica por sí misma una asignación de fondos por parte de ninguno de los organismos intervinientes.

En la mayoría de los casos, la capacidad económica y humana de las autoridades locales, es sobrepasada por las necesidades y exigencias de la conservación y manejo de estos sitios; por lo que hace falta una política nacional que marque directrices y prioridades estratégicas, que permitan revertir estas situaciones, superando los esfuerzos aislados, evitando la duplicación de acciones y construyendo bases genuinas para el desarrollo duradero del sistema.

Por añadidura, hay un gran desconocimiento sobre la existencia y características de estos sitios, en la población en general, así como en los actores turísticos en particular, que no están familiarizados con las características de los Sitios Ramsar y Reservas de Biosfera, ni con sus posibilidades y restricciones para la utilización turística.

Por otra parte, a escala internacional, ambos sistemas (MAB/Ramsar) incentivan la colaboración entre ellos en pos de la misión y objetivos comunes que persiguen, en torno al desarrollo sostenible y la protección de la biodiversidad, lo que alienta a las partes a realizar el mismo esfuerzo de sinergia. El presente proyecto se inserta a nivel nacional en esta línea de trabajo, al establecer pautas comunes de gestión para ambos sistemas.

En síntesis, la situación está orientada a:

• Proveer herramientas para mejorar sustantivamente en el país las funciones de protección y conservación del patrimonio de los sitios MAB (Reservas de Biosfera/Ramsar).

• Promover el desarrollo sostenible, con énfasis en el turismo sustentable como reconocimiento de que se trata de una de las actividades con mayor potencial, tanto para incentivar con su práctica esas misiones y funciones primarias, como para crear condiciones que puedan impactar socialmente de modo positivo en las comunidades del entorno.

• Cambiar la concepción de la interrelación turismo y ambiente, restringida a entenderla solo como la sostenibilidad del ambiente físico y cultural ante la práctica turística, para dar paso a la de un aprovechamiento inteligente y responsable de los recursos, optimizando su observación y aprehensión, mediante la incorporación de información ambiental y cultural, de modo de facilitar su interpretación por parte de los usuarios.

El propósito del proyecto que se detallará en el siguiente punto es promover el desarrollo sostenible en el sistema de áreas protegidas, en especial las Reservas de Biosfera y los Sitios Ramsar, mediante la transferencia de tecnologías apropiadas que permitan conjugar las acciones de protección del ambiente con el desarrollo sostenible local. Para el logro de este fin el proyecto generó los tres productos que se detallan a continuación:

La estrategia global del proyecto integró acciones con gobiernos provinciales, municipales y asociaciones intermedias, facilitando la generación de un compromiso amplio por parte de la comunidad, para conservar la biodiversidad de estos ecosistemas, al mismo tiempo que se incorporaron actividades productivas sostenibles basadas en la utilización turística de los recursos.

La red de intercambio de experiencias y la generación de espacios de reflexión y discusión entre los actores sociales fueron el marco para las acciones de asistencia técnica y capacitación, que se plantearon tanto para los funcionarios provinciales y el personal involucrado directamente en los sitios, como para la comunidad local, en aspectos de manejo, conservación, interpretación ambiental y gestión del turismo responsable y sostenible.

Simultáneamente, utilizando criterios técnicos de elegibilidad, se seleccionaron dos sitios como experiencias piloto, para trabajar en profundidad esta propuesta, en los que se concentró el esfuerzo de inversión para capacitación y equipamiento; a los efectos de plantearse como "modelo demostración" en posteriores replicaciones de esta estrategia de conservación y desarrollo en base a la actividad turística responsable.

Asimismo se acompañaron estas acciones con un plan de comunicación y divulgación de la temática, en diferentes niveles, permitiendo su posicionamiento diferencial en el imaginario colectivo.

La estrategia tiene por objetivos:

• Poner en valor nuevas áreas geográficas para su desarrollo sostenible, utilizando procesos de tecnología social y de información, interpretación y comunicación para un aprovechamiento turístico responsable y solidario basado en un nuevo modelo de relación entre el patrimonio y el consumidor.

• Procurar resultados que signifiquen un fortalecimiento institucional de la autoridad ambiental en cada jurisdicción y la formación de capacidades suficientes como para asegurar la continuidad de las acciones en el futuro.

• Contribuir a mejorar las condiciones de vida de las comunidades locales elevando la productividad económica, y la comercialización de los bienes, generando capacidades que les permita crear y acceder a nuevos puestos de trabajo, evitando la migración de los jóvenes hacia centros urbanos de mayor envergadura.

• Impulsar la revalorización de la cultura y costumbres locales como parte del patrimonio que motiva la llegada de los turistas, con el consecuente fortalecimiento de la identidad de la comunidad local.

• Integrar acciones con los gobiernos provinciales y municipales y las asociaciones intermedias, facilitando la generación de un compromiso amplio por parte de la comunidad para conservar la biodiversidad de estos ecosistemas, al tiempo que se incorporaron actividades productivas sostenibles basadas en la utilización turística de los recursos.

La Dirección Nacional del Proyecto estuvo a cargo del titular de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, responsable de la ejecución, quien a su vez designó una Coordinación del proyecto, a cargo de la coordinadora de la Unidad de Turismo Sustentable y Ambiente, para supervisar las actividades y administrar los insumos financiados a través del proyecto PNUD.

El equipo técnico estuvo constituido por los profesionales que integran la Unidad de Turismo Sustentable y Ambiente; la Unidad de Coordinación del Programa MAB y el Grupo de Trabajo de Recursos Acuáticos que se ocupan de los Humedales y Sitios Ramsar.

En esta primera fase, se realizó un cuidadoso y objetivo análisis de las 11 Reservas de la Biosfera y los 14 Sitios Ramsar existentes a la fecha de inicio del proyecto, tanto para evaluar su situación general, así como su estado específico con respecto al turismo, estableciéndose la potencialidad, disposición y vocación para la práctica de un turismo sustentable.

Para la realización de esta tarea se llevaron a cabo reuniones con el Grupo de Trabajo de Recursos Acuáticos y con la Unidad de Coordinación del Programa MAB, ambos dependientes de la SAyDS, los cuales tienen a su cargo los Sitios Ramsar y las Reservas de Biosfera respectivamente. A los fines del proyecto fueron considerados informantes claves, para solicitar sus opiniones y recabar la información secundaria disponible en el organismo.

Además se llevaron a cabo consultas con funcionarios de la Secretaría de Turismo de la Nación y de la Administración de Parques Nacionales, para contextualizar la tarea y obtener sus opiniones en relación a la problemática del manejo de las áreas protegidas en general. En los días 12 y 13 de diciembre de 2005, se organizaron en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires unas Jornadas para los Sitios Ramsar, que permitieron conocer en profundidad diferentes aspectos de cada uno de ellos, a través de las exposiciones realizadas por sus representantes provinciales y municipales.

En el mes de septiembre de 2005, se les participó del proyecto a los referentes provinciales y locales de las Reservas de Biosfera, en la Reunión Anual que organiza la Unidad Coordinadora de las Reservas de Biosfera, y que se llevó a cabo en la Reserva de Biosfera Yabotí, en la Provincia de Misiones.

Simultáneamente, se mantuvieron entrevistas telefónicas para solicitar datos específicos a los responsables provinciales, a quienes se les informó de la existencia de la línea de trabajo sobre turismo sustentable y del Proyecto, en la reunión del COFEMA (Consejo Federal de Medio Ambiente) que se realizó en el mes de abril de 2006, en la Ciudad de La Plata.

Con los datos relevados se diseñaron los criterios y variables a tener en cuenta para la elaboración del formato de las fichas y planillas de diagnóstico, en las que se obtuvo la siguiente información:

• Situación actual de las Reservas de Biosfera y Sitios Ramsar en sus aspectos de gestión ambiental, social y económica.

• Inventario y evaluación de los accesos, facilidades, equipamiento y servicios asociados al turismo.

• Situación actual y potencial para el desarrollo del turismo sostenible tomando en cuenta el PFETS (Plan Federal Estratégico de Turismo Sustentable), que elaboró la Secretaría de Turismo de la Nación, y la posición que estos atractivos tienen en la oferta turística comercial e institucional en las provincias donde se encuentran.

• Actividades turísticas actuales y potenciales en las Reservas de la Biosfera y Sitios Ramsar.

• Matriz para cuantificar el número de visitantes y para determinar la estacionalidad de cada una de las Reservas y Sitios Ramsar.

Partiendo del análisis de las 11 Reservas de la Biosfera y los 14 Sitios Ramsar, se formularon los criterios de elegibilidad para la preselección de los diferentes sitios.

Con este propósito, se diseñó una matriz para evaluar los sitios respecto a una serie de atributos y características, cuya ponderación tuvo en cuenta los criterios de elegibilidad establecidos, en relación a la necesidad de detectar aquellos lugares que estuvieran en mejores condiciones relativas para que se llevara adelante una experiencia piloto, que a su vez permitiera marcar un antes y un después del proyecto.

La metodología se guió por los siguientes criterios:

• En la matriz de ponderación de las variables, se calificó más alto a aquellas que para los fines del proyecto tuvieran mayor importancia.

• Selección y definición de las variables, clasificándolas en internas y externas, siendo las primeras las vinculadas con los atributos intrínsecos del sitio, y el grado factible de utilización del mismo; en cambio, las externas son aquellas que influyen en las posibilidades de desarrollo del proyecto y las que pueden modificarse a través de las obras o acciones que no dependen directamente de la decisión de los administradores del sitio.

• Cuantificación de cada variable seleccionada, con un rango de 0 a 3 cuando la situación analizada es positiva, y de 0 a -3 cuando la variable a analizar es restrictiva o constituye un impedimento a los objetivos del proyecto.

• Adjudicación de un puntaje parcial y final, con la clasificación ordinal para las Reservas de Biosfera y los Sitios Ramsar.

La variable que se refiere a la singularidad y diversidad de atractivos naturales y culturales ha obtenido una alta ponderación, dado que será la presencia de estos atractivos la que motivará a los turistas a visitar el destino. Asimismo, la capacidad organizativa local es otra variable de alta calificación, ya que no hay posibilidad de desarrollar una estrategia sustentable si no existe una comunidad organizada, con capacidad de gestión y voluntad de acción.

Por último, entre las variables externas que obtuvieron más alta ponderación, se encuentra la sinergia que el turismo tiene en relación a otras actividades productivas, es decir qué posibilidades de desarrollar y mejorar las pequeñas economías regionales existen, así como la posibilidad de intervenir en el lugar a través del fortalecimiento de actividades ligadas a las artesanías, la gastronomía regional, el alojamiento en casa de familia, trabajos de guías y otros servicios necesarios para los turistas.

Los resultados de la aplicación de la matriz de criterios de elegibilidad (ver Anexo II -que se publicará en el Suplemento Actos de Gobierno N° 64 el 30 de noviembre de 2009-.), permitieron llegar al siguiente cuadro de preselección de los sitios, clasificados en tres categorías:

• Alto potencial.

• Potencial medio.

• Potencial a largo plazo.

El criterio seguido fue el de seleccionar para la experiencia piloto, un Sitio Ramsar y una Reserva de la Biosfera dentro de las 5 que obtuvieron el máximo potencial.

Esta última selección se realizó en consulta con las máximas autoridades de las Secretarías de Ambiente y Turismo de la Nación, utilizando criterios políticos entre los que se evaluó la mayor o menor factibilidad de colaboración de la contraparte provincial, la urgencia de intervención en los sitios dada su potencialidad para convocar turistas a la brevedad y la visibilidad de las acciones del proyecto.

Los sitios seleccionados fueron la Reserva de la Biosfera Laguna Blanca, en la Provincia de Catamarca, y el Sitio Ramsar Laguna Brava, en la Provincia de La Rioja, quedando en un tercer lugar la Reserva de Biosfera Delta del Paraná de San Fernando, en la Provincia de Buenos Aires, sujeta su inclusión a la obtención de una ampliación de los fondos.

El desarrollo de una estrategia para el turismo sustentable requiere de un proceso participativo, que concierna a un conjunto de agentes interesados con el fin de lograr su adhesión y compromiso para la puesta en marcha del proyecto. Esta adhesión deberá ser a largo plazo, ya que los procesos de intervención, en las comunidades locales y los cambios que estos implican, son lentos por lo que se demanda de los actores un vínculo y acuerdos que van más allá de la duración del proyecto.

La contraparte provincial fue la Subsecretaría de Ambiente, a cargo del Geólogo Gustavo Baez, y se contó con la colaboración de los técnicos del organismo: Lic. Enrique Fra y Lic. Roberto Salinas. La colaboración de la Provincia de Catamarca fue un ingrediente fundamental para el éxito del Proyecto, ya que es necesario coordinar acciones con varias instancias y áreas del gobierno (Ambiente, Turismo, Gobierno, Vialidad, etc.) y además, contar con un aporte logístico permanente, para el traslado desde y hacia el área protegida, que implica 8 horas de viaje desde la Ciudad de Catamarca, lo que permitió ahorros importantes en los recursos destinados al Proyecto. Sin esta contribución hubiera sido muy difícil alcanzar los objetivos.

A nivel municipal se trabajó de manera coordinada con el Intendente del Municipio de Villa Vil, Sr. Ramón Villagra, quien fuera reelecto durante la ejecución del Proyecto, y con el Delegado Municipal en Laguna Blanca, Sr. Raúl Gutierrez, así como con el Sr. Isaac Casimiro, Coordinador de la mesa local de trabajo sobre la vicuña.

El hecho de que no hubiera cambio de autoridades casi hasta el final del Proyecto permitió, en el caso de Catamarca, obtener mayores resultados, al existir la continuidad en el compromiso de los funcionarios. Por otra parte, fue de gran ayuda que la Universidad de Catamarca, a través de su Instituto Interdisciplinario Puneño, dirigido por el Lic. Daniel Delfino, brinda su colaboración así como su experiencia en la zona, lo que permitió ahorrar mucho tiempo de trabajo. Además, existían varios estudios previos, entre ellos uno realizado por Floreal Forni (17) y su equipo en el año 1993, que facilitó mucho la comprensión de la identidad, historia e ideosincracia de la comunidad local.

Como parte del trabajo de involucramiento de los actores locales, se logró conformar el Comité de Gestión de la Reserva de Biosfera, el 16 de octubre de 2006, por el cual los organismos y referentes que actúan en la comunidad de Laguna Blanca se comprometieron a que las decisiones que afecten el desarrollo de la Reserva sean informadas y tomadas de común acuerdo.

El acta de constitución del comité de gestión fue firmada por los representantes de las siguientes instituciones: Ministerio de Producción y Desarrollo de la Provincia, Subsecretaría de Agricultura y Ganadería de la Provincia, Dirección Provincial de Ganadería, Subsecretaría de Ambiente de la Provincia, Coordinador Provincial del PRODERNOA, Coordinador de la mesa local de la vicuña, Intendente de la Municipalidad de Villa Vil y la Coordinadora de la Unidad de Turismo Sustentable y Ambiente de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación.

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(17) Forni, Floreal y otros. Estudios socio-antropológicos de la Puna catamarqueña. CEIL-PIETTE, Centro de Estudios de Investigaciones Laborales, CONICET, Buenos Aires, Argentina. 1993.

En la Provincia de la Rioja se trabajó con el Secretario de Minería y Director de Medio Ambiente Lic. Abel Nonino, durante la primera etapa del Proyecto, en la que se fueron madurando las principales decisiones respecto a la intervención territorial.

El posterior cambio de autoridades, de Gobernador primero y luego en dos ocasiones, de Subsecretario de Ambiente, retrasaron los avances, no solo por tener que poner al tanto a las nuevas autoridades de lo actuado, sino por las sucesivas revisiones respecto a los criterios adoptados. A partir de mediados del 2007, con la designación del Sr. Nito Brizuela, se retomó el trabajo y se puso en marcha las acciones para el logro de los objetivos propuestos.

Contrariamente a la situación planteada en la Reserva de Biosfera Laguna Blanca, en el Sitio Ramsar Laguna Brava, dada la altura en la que se encuentra en plena cordillera alto andina, no hay población residente en el sitio, y los pueblos más cercanos se encuentran a una distancia considerable de la Reserva.

El conflicto principal que se planteó, en este caso, fue la construcción de la ruta internacional, que conectará con Chile a través del Paso Pircas Negras, que transcurre sobre la traza de la ruta nacional 76, sobre la que se encuentran las localidades de Alto Jagüé, Vinchina y Castelli, pasando luego por la magnífica Quebrada de Troya y el Sitio Ramsar Laguna Brava. El camino, en plena construcción, ha causado diversos problemas ambientales, localizándose actualmente los obradores de la empresa constructora dentro de la Reserva.

La traza de la ruta internacional pasa a unos 400 metros por detrás de la localidad de Alto Jagüé, donde está localizado el Destacamento de Guardafaunas que la Subsecretaría de Ambiente tiene en el lugar, para el control del acceso al área protegida. Si bien la decisión de que el camino no atraviese el pueblo es acertada, dado que las antiguas casas de adobe no resistirían el tránsito de una ruta internacional, la nueva localización hace indispensable el traslado del puesto de control.

La Reserva a su vez tiene otra vía de acceso, paralela a la Cordillera de los Andes, que partiendo desde el norte de la localidad de Guandacol, pasa por la pequeña localidad de Zapallar y el sitio denominado Puerta de Leoncito, para internarse en la Reserva por el oeste. Este camino de ripio es utilizado y mantenido en condiciones la mayor parte del año, por las empresas mineras que trabajan en el Parque Nacional y Reserva de Biosfera San Guillermo de la vecina Provincia de San Juan.

El camino es muy poco utilizado por los turistas, por desconocimiento, ya que dada la falta de controles y servicios no se promociona; sin embargo, en el futuro puede dar lugar a un interesante circuito que atraviese toda la Reserva, accediendo por Alto Jagüé y regresando por Guandacol o viceversa.

El problema en este lugar no lo ocasionan los turistas, sino los cazadores furtivos, que aprovechan la falta de control para depredar la vicuña, burlando así el motivo principal por el que fuera creada la Reserva: la protección de esta especie.

Los recursos que aporta el Proyecto para este caso piloto, así como su tiempo de ejecución, son limitados para resolver el conjunto de la problemática planteada, razón por la que se consideraron diferentes alternativas de acción, tanto con las autoridades provinciales de Ambiente y Turismo, como con los intendentes de Villa Unión, Vinchina, el delegado municipal de Guandacol, y las comunidades de Zapallar y Alto Jagüé.

La opción tomada finalmente, de común acuerdo, consistió en que el proyecto contribuyera con la elaboración del anteproyecto de obra de Puesto de control y Centro de Interpretación para Alto Jagüé, para el que se logró tramitar, con Vialidad Nacional, la cesión y mensura del terreno en el que se emplazará la obra, quedando su ejecución y presupuesto en manos del gobierno provincial.

Respecto al ingreso por el camino que sale al norte de Guandacol, conscientes de la urgencia de fortalecer la presencia gubernamental en el sitio, se evaluaron varias alternativas de localización para el emplazamiento de un pequeño puesto de control, a ser atendido por el Destacamento de Guardafaunas. Los sitios evaluados fueron la Puerta de Leoncito, el núcleo rural de Zapallar y las afueras de Guandacol. Se optó por localizarlo en Zapallar, dado que hay población permanente en el lugar, ya que si bien Puerta de Leoncito es el lugar óptimo para el objetivo de controlar el furtivismo, se trata de un lugar extremadamente desolado como para sostener con éxito la presencia humana.

En Zapallar, entonces, fueron evaluadas varias alternativas de localización, según la situación dominial de las tierras. Finalmente, se seleccionó el terreno y se encuentra al momento de escribir estas líneas, en plena construcción el puesto de control con el auxilio técnico y financiero del proyecto.

Asimismo las autoridades de Villa Unión, los referentes locales y la población se han involucrado activamente en esta obra, que sin este compromiso sería imposible de llevar adelante. Las demás actividades del proyecto, de las que se da cuenta en el capítulo IV (que se publicará en el Suplemento Actos de Gobierno N° 63 el 23 de noviembre de 2009), se han realizado principalmente con las poblaciones y los referentes locales de Alto Jagüé, Vinchina, Villa Unión y Zapallar.