El Ministerio de Desarrollo Social de la Nación impulsa una Política de Desarrollo Territorial que propicia la Inclusión Social con Equidad Territorial a través de la construcción colectiva de una Red Federal de Políticas Sociales, que implica la complementariedad de la Política Pública, la integralidad de la Política Social y la corresponsabilidad en la resolución de los problemas.

A través del Plan Nacional Manos a la Obra, el Ministerio promueve iniciativas de desarrollo socio-productivo enmarcadas en procesos locales y/o regionales con la finalidad de generar acciones que involucren de forma participativa a los actores en la construcción de su propio territorio.

Con la ley 26.117 el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación cuenta con una herramienta para el fortalecimiento de la Economía Social y el Desarrollo Local. Dicha legislación tiene como objetivo la promoción y regulación del sector del microcrédito a fin de estimular el desarrollo integral de las personas, los grupos de escasos recursos y el fortalecimiento institucional de las organizaciones no lucrativas de la sociedad civil.

El objetivo principal es sentar las bases para una adecuada implementación del microcrédito a partir cuatro pilares básicos:

a) Desarrollo institucional de las entidades gubernamentales y no gubernamentales, puesto que son las encargadas de ejecutar las acciones de microcrédito concretas, en especial las que poseen larga experiencia en el tema. En rigor, será imperioso fortalecerlas principalmente a partir del financiamiento de sus propuestas, y proveerles dispositivos que mejoren su gestión (software de administración de crédito, por ejemplo).

b) Programas de transferencia metodológica para complementar el desarrollo institucional de la Entidades y ampliar y consolidar las tecnologías de microcrédito.

c) Un sistema de control central a partir de constituir una plataforma informática que permita disponer de información para el seguimiento y monitoreo de las propuestas implementadas. Esto es de suma utilidad para la realización de ajustes y correcciones estratégicas a las políticas de microcrédito seguidas por la Comisión Nacional.

d) Un Modelo de Gestión que parta de los principios de descentralización, utilizando los recursos disponibles del Ministerio en el territorio, la gestión conjunta con los gobiernos provinciales y municipales, además de apoyarse en la experiencia de las entidades existentes, asegurando los mecanismos y cobertura territorial para que cualquier emprendedor de la Economía Social excluido del mercado financiero formal obtenga financiamiento.

Se debe garantizar la aplicación de la propuesta de microcrédito tal cual lo expresa la vocación de la ley 26.117 y promover dos de los aspectos centrales que debe caracterizar el ineluctable accionar del Estado. El primero de ellos es la integralidad de las acciones en el marco de la coordinación de políticas orientadas al sector; y el segundo, la escala adecuada para alcanzar la cobertura de la demanda urgente que caracteriza las necesidades de financiamiento de los emprendimientos de la economía social, en el menor tiempo posible.

Los objetivos que persigue la ley 26.117 son: (Art. 1°)

• La promoción del microcrédito para estimular el desarrollo integral de los grupos y personas de escasos recursos.

• El fortalecimiento de las instituciones privadas no lucrativas de la sociedad civil que colaboran en el cumplimiento de las políticas sociales.

• La implementación de estudios de impacto e investigaciones sobre el sector de la Economía Social.

Para ello la ley creó el Programa Nacional de Promoción del Microcrédito que se propone: (Art. 3°)

• Proveer de recursos financieros y no financieros a instituciones públicas y privadas que trabajen con el sector.

• Disminuir el costo del microcrédito mediante el financiamiento de una parte de los costos operativos de los programas institucionales.

• Promocionar, en la primera etapa de implementación, nuevas instituciones de apoyo al sector.

Organismo ejecutor (Art. 9º)

La Comisión Nacional de Microcredito, órgano desconcentrado que actúa en el ámbito del Ministerio de Desarrollo Social, es la encargada de instrumentar el Programa y todas las acciones que respondan a la vocación de la ley 26.117.

Para la articulación con el sector de instituciones públicas y privadas de microcrédito la ley 26.117 crea el Comité Asesor que tiene por finalidad:

• Asistir a la Comisión Nacional de Coordinación del Programa de Promoción del Microcrédito.

• Proponer programas y proyectos que mejoren las condiciones laborales y sociales de los destinatarios.

¿Cómo define la ley los microcréditos? (Art. 2º)

"Aquellos préstamos destinados a financiar la actividad de emprendimientos individuales o asociativos de la Economía Social cuyo monto no exceda una suma equivalente a los doce (12) salarios mínimo, vital y móvil".

¿Cómo define la ley a los destinatarios de los microcréditos? (Art. 2º)

Emprendimientos de la Economía Social que:

• Prioricen el esquema de trabajo familiar o unipersonal.

• Posean baja dotación de capital por puesto de trabajo (el equivalente máximo a 50 canastas básicas).

• Se encuentren, por lo general, en un medio en competencia y enfrenten bajos niveles de reproducción del capital.

¿Quiénes pueden participar? (Art. 2º)

Las entidades sin fines de lucro, como ser, cooperativas, mutuales, fundaciones, comunidades indígenas, organizaciones gubernamentales y mixtas que:

• Otorguen microcréditos, brinden capacitación y asistencia técnica a los emprendimientos de la Economía Social.

• Además, que demuestren probada experiencia en el apoyo a emprendedores de la Economía Social.

• Y cuenten con el reconocimiento de la comunidad donde están insertas.

Para participar en el Programa de Promoción del Microcrédito las instituciones públicas y privadas se deberán inscribir en el Registro Nacional de Instituciones de Microcrédito (Art. 11º) para:

• Posibilitar el control y regulación de las entidades participantes.

• Acceder a exenciones impositivas (Impuesto al Valor Agregado, Ganancias, por ejemplo).

• Contar con un diagnóstico permanente de la situación de los emprendedores atendidos.

En el primer año de implementación de la ley 26.117 se logró involucrar al Estado en la promoción del Microcredito para el Desarrollo de la Economía Social. Esta política impulsada por el Ministerio de Desarrollo Social a través de la Red Federal de Políticas Sociales consolida un nuevo proceso de institucionalidad en la Argentina, que tiene su manifestación más concreta en:

Las adhesiones a la ley 26.117 de 18 Legislaturas Provinciales (1).

La conformación de 15 Consorcios de Gestión Local que comienzan a generar nuevas líneas de microcrédito (2).

La ampliación y consolidación de las operatorias de crédito de 8 Redes de Gestión Asociada conformadas por las organizaciones de microcrédito pioneras en el país.

La inversión del Programa Nacional de Microcrédito en el primer año de su implementación alcanzó casi los 64 millones de pesos, además de los 8 millones preventivados en el mes de diciembre de 2007.

La duplicación de la oferta de microcrédito existente en el país al finalizar el primer año de implementación de la ley (3).

La modalidad de implementación del microcrédito en Argentina que pasa de un Modelo de Gestión individual a otro asociado (Consorcios y Redes).

El involucramiento de más de 2700 asesores de crédito que se encuentran trabajando en el territorio.

El apoyo a través de microcrédito, organización y capacitación a 20 mil prestatarios.

El otorgamiento de más de 35 mil créditos.

Los 23 esquemas de Gestión Asociada, 15 Consorcios y 8 Redes, que articulan con 640 organizaciones ejecutoras, las que proveen de microcrédito a los emprendedores de la economía social en casi todo el país.

El Directorio de la Comisión Nacional de Microcrédito desarrolló dinámicas de integración y complementariedad entre los diferentes organismos que la componen, asumiendo definiciones políticas de territorialidad para implementar el Programa Nacional de Microcrédito. En la medida que la gestión para la adhesión de las legislaturas provinciales fue dando sus frutos, se vio la necesidad de constituir la Mesa Federal donde participan Ministros y Secretarios de las provincias adheridas. En efecto, cada una de las reuniones mensuales posibilitó acordar las acciones de promoción y organización del Programa en el territorio.

Por su parte, los acuerdos Nación-Provincia celebrados en el marco del Plan Manos a la Obra permitieron profundizar el proceso de descentralización, generando nueva institucionalidad entre lo público y lo privado a partir de los Consorcios de Gestión Local. En el transcurso del año, se alcanzaron acuerdos programáticos interinstitucionales que permitieron constituir jurídicamente dicha herramienta de gestión, capacitar y asistir a cada uno de sus miembros en la formulación de las operatorias de microcrédito. Lo mismo ocurrió con las organizaciones ejecutoras asociadas a los consorcios a las cuales se asistió en el diseño de sus Planes de Negocio específicos. En este proceso, es necesario destacar el aporte de los Centros de Referencia de Desarrollo Social para dar consistencia y racionalidad a las propuestas, tanto en el plano técnico como en el político.

A su vez, se comenzaron y se continúan realizando, los procesos de transferencia de metodología, selección y capacitación a 310 asesores de crédito involucrados en las futuras operatorias de los Consorcios. Además se instalaron los software de gestión de microcrédito en los Consorcios de Gestión Local y en 65 organizaciones ejecutoras (4) de microcrédito; instrumento fundamental para complementar el monitoreo de la gestión.

Este esfuerzo permite aumentar la capacidad operativa territorial para, gradualmente, ganar en escala y volumen de las operatorias, brindar mayor acceso y cobertura de aplicación del Programa Nacional de Microcrédito.

Cabe destacar que los Consorcios de Gestión Local se constituyen en los principales garantes para la continuidad de la operatoria iniciada, puesto que esta nueva modalidad trasciende a los cambios políticos que se puedan producir en el corto plazo con las nuevas gestiones de gobierno.

A la vez que los Consorcios de Gestión Local se conforman e implementan sus operatorias de microcrédito, se continúa apoyando y ampliando las experiencias de las llamadas organizaciones pioneras (5). Tales organizaciones participan activamente en los procesos de transferencia de metodología y capacitación a los asesores de crédito de los Consorcios y se encuentra fortaleciendo los procesos de construcción de las Redes de Gestión Asociada que integran.

En este marco, una de las tareas principales de la Comisión es la de fortalecer las organizaciones, promover el reconocimiento territorial por parte de los Estados provinciales y municipales (6), motivar las capacidades locales, complementar acciones y coordinar recursos. Al mismo tiempo se vuelve prioritario dar mayor visibilidad a las acciones que desarrollan las Organizaciones de la Economía Social en el trabajo conjunto con las áreas de Estado y el sector privado. En este marco es prioritario apoyar la formulación de Proyectos Integrales de Desarrollo Territorial (7), en particular aquellos que cuenten con:

• Asistencia finan ciera en la que se combine subsidio y microcrédito,

• Faciliten el acceso al desarrollo tecnológico,

• Aperturas de mercados locales y estrategias de comercialización,

• Promoción del monotributo social y

• La conformación de cooperativas y otras formas organizativas.

Estamos instrumentando Políticas Sociales de segunda generación, que priorizan acciones de promoción y desarrollo, y que buscan profundizar el proceso de inclusión social. Se persigue con ello transitar definitivamente hacia procesos que mejoren la distribución de la riqueza desde la Economía Social.

En el período 2008-2011 debemos profundizar la complementariedad de las herramientas del Plan Manos a la Obra que permita consolidar el Modelo de Gestión implementado por el Ministerio de Desarrollo Social.

La sanción de la ley 26.117 demandó la organización en el ámbito del MDS, de un área que trabajará en la instrumentación del microcrédito como política pública (8) y, al mismo tiempo, poner en marcha la construcción de una institucionalidad en el territorio para llevarla adelante. Partiendo del principio de complementariedad y cooperación entre lo público y lo privado, se tomaron como punto de partida las actividades que en la temática de microcrédito vienen desarrollando diversos actores de la sociedad en varios lugares del país.

La aplicación del microcrédito desde un Modelo de Gestión Asociada, como los son el Consorcio de Gestión Local o la Red de Gestión Asociada, es lo que permitirá, a nuestro entender, la expansión del desarrollo actual del microcrédito garantizando alcance territorial y condiciones adecuadas para los sectores a los cuales va dirigido.

Como señalamos en los párrafos anteriores, el Modelo de Gestión Asociada con el cual la Comisión Nacional promueve el microcrédito, se apoya en dos instrumentos complementarios, el Consorcios de Gestión Local y la Red de Gestión Asociadas.

Existen en la actualidad 23 de estos Modelos de Gestión Asociada de los cuales 15 corresponden a Consorcios de Gestión Local y 8 a Redes de Gestión Asociada. En relación a los Consorcios, a 9 de ellos se les transfirieron fondos y se financiaron sus operatorias, 3 están cumplimentando el circuito administrativo del MDS con afectación preventiva en el tercer trimestre y 3 se encuentran en la etapa de diseño sus proyectos y selección de los asesores de crédito.

En la estructura de los consorcios existen instituciones que forman parte del Consejo de Administración (organizaciones integrantes por estatuto de constitución) y otras que presentan planes de negocio al Consorcio para actuar como Organizaciones Ejecutoras de microcrédito.

El caso de las Redes es distinto puesto que todas las entidades que las conforman son, a la vez, ejecutoras de microcrédito. Las 8 Redes de Gestión Asociadas cuentan con organizaciones que trabajan en una o más provincias. Cada una de ellas tiene antecedentes en la temática del microcrédito y cuenta con una estrategia específica de acción, diferenciándose entre sí por la elección de los destinatarios, por la rama de actividad en las que se concentran o por la localización de sus programas.

Las Redes que operan en la actualidad vinculadas a la implementación de la ley 26.117 son las siguientes:

1. Red Sur de Microcrédito.

2. Red de Bancos de la Buena Fe.

3. Mesa Abierta de Microcrédito.

4. Mesa Nacional de Microcrédito.

5. Mesa Federal de Microcrédito.

6. Red Argentina de Entidades de Microfinanzas (RADIM).

7. Red de Programas de Microcrédito.

8. Consocio IDEB Moreno.

En resumen, esto hace que los 23 esquemas de Gestión Asociada, tanto Consorcios como Redes, articulen con 640 organizaciones ejecutoras, las que proveen de microcrédito a los emprendedores de la economía social en casi todo el país.

Trabajar en la conformación de un Consorcio requiere, al principio, de una etapa de construcción institucional y política en la que se establezca su estructura legal, se identifiquen las necesidades del territorio y de los emprendedores, y se elabore finalmente el proyecto de trabajo. La etapa que le sigue es la puesta en marcha del proceso de transferencia de metodología y capacitación a los asesores de crédito, para comenzar luego con la operatoria crediticia. En efecto, las primeras aplicaciones de los fondos, por parte de los Consorcios, están orientadas a acompañar este proceso.

En el caso de las Redes de Gestión Asociadas, los montos aplicados en las primeras cuotas son utilizados casi en su totalidad para el otorgamiento de préstamos, puesto que se trata de entidades con experiencia en la provisión de microcrédito a la población que la ley 26.117 define como sujeto de crédito. Es el caso, por ejemplo de Mesa Abierta de Microcrédito en la que algunas entidades cuentan con un acervo de experiencia de casi 15 años; o la Red del Banco Popular de la Buena Fe conformado por entidades con 5 años de trabajo. En este último caso, la Comisión esta acompañando un proceso de fortalecimiento de las entidades de la Red con la finalidad de mejorar las operatorias de cada una de ellas y fortalecer el espacio de articulación creado.

El destino de los fondos esta orientado al "fondeo para préstamos" que deben ser aplicados en la conformación de las carteras de crédito de las organizaciones ejecutoras.

Para los Consorcios, este rubro representa más del 70% del destino de la inversión; la segunda categoría, "fortalecimiento institucional" representa el 5%, mientras que la tercera, "gastos operativos" asciende al 26%. Las redes siguen una distribución similar.

El fortalecimiento institucional está concentrado hoy en la transferencia de la metodología de otorgamiento de microcrédito, proceso fundamental en el cual las organizaciones ejecutoras diseñan su plan de negocio, plasman su estrategia de trabajo y los asesores de crédito comienzan su vinculación con los emprendedores en el terreno.

Los gastos operativos, fundamentalmente contemplan los honorarios de los asesores de crédito, los gastos bancarios, y toda erogación que permita que el programa de microcrédito funcione cotidianamente (servicios, papelería, etc.).

Un eslabón estratégico para el buen funcionamiento de un programa de microcrédito, es el "asesor de crédito". Su importancia radica principalmente en su rol: selecciona el destinatario del microcrédito, para lo cual es necesaria una evaluación de variables personales, sociales y económico-productivas, al mismo tiempo que realiza el seguimiento de los créditos otorgados.

Este lugar distintivo del asesor de crédito hace que uno de los esfuerzos mas importantes de la Comisión sea hoy multiplicar su existencia en el territorio. Las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza representan el 55% de los asesores totales, ello tiene que ver tanto con la importancia relativa de las poblaciones demandantes como con el desarrollo de la institucionalidad en materia de microcrédito.

La importancia de la estructura de asesores del Banco de la Buena Fe es muy significativa dentro del análisis realizado.

(1) La adhesión provincial a la ley 26.117 implica la asignación de fondos provinciales de microcrédito para el desarrollo de la Economía Social y exenciones impositivas provinciales en la aplicación de esos fondos. En algunas provincias falta la reglamentación de dichas leyes para efectivizar esto último.

(2) Los expedientes de cuatro Consorcios se encuentran en el circuito administrativo del MDS en proceso de transferencia de los fondos y tres Consorcios se encuentran diseñando sus proyectos.

(3) Luego de 15 años de microcrédito, la oferta en el país superaba apenas los 21 millones de pesos. A partir de la implementación de la ley 26.117 y al finalizar el primer año de implementación esa cifra se habría duplicado.

(4) El resto está adaptando los equipos para permitir la instalación.

(5) Organizaciones pioneras son aquellas que acompañaron el proceso de formulación del proyecto de ley 26.117.

(6) Acción realizada junto al Registro de Acreditación de Organizaciones Administradoras del MDS.

(7) Es fundamental profundizar en la articulación de las distintas áreas que conforman el Plan Manos a la Obra.

(8) Es importante considerar el trabajo conjunto realizado con áreas de la Dirección General de Administración, la Dirección de Asuntos Jurídicos, las Rendiciones de Cuentas, la Unidad de Auditoría Interna del MDS y la Jefatura de Gabinete, quienes contribuyen permanentemente en la generación de instrumentos que permiten el buen funcionamiento del Programa.